公共管理的理论发展分为以下四个部分：公共行政理论的初创、公共行政理论的构建、公共行政理论的转型以及现代公共管理理论的发展

公共行政理论的初创时期的代表人物和主要观点有“一、威尔逊的政治-行政二分法   二、韦伯的官僚制理论、三、泰勒的科学管理理论”。

一、威尔逊的政治——行政二分法。

威尔逊美国第28届总统。1887年在《政治学》季刊上发表《行政学研究》一文，标志着公共行政作为一门独立的学科的产生。在该篇文章中，威尔逊阐述了他的政治-行政二分理论。

该文的发表标志着公共行政作为一门独立的学科产生，那么在威尔逊之前的很长一个时期，作为公共行政学研究对象的行政概念一直是包含在政治概念之中的。但随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，而且更加复杂、更加困难。对政府行政提出了更高的要求。

威尔逊主要观点：执行一部宪法要比制定一部宪法困难得多，而传统的论证主要集中在政治过程方面，对如何实施法律则注意不够。因此应当把研究的重点放到行动的政府上面，要建立一门新的科学，即行政学，以提高政府的行政效率。

这一时期（初创时期）第二个代表人物，韦伯和他的官僚制理论。马克斯•韦伯是德国著名的社会学家、政治经济学家和官僚集权理论的奠基人，被誉为“组织理论之父”。他提出的官僚制理论从组织体制的角度为传统公共行政理论的创立提供了理论框架。

二、韦伯的官僚制理论

韦伯的官僚制理论是基于他对由不同权威结构决定的组织类型分析而提出和建立的。

韦伯认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，在权威制度下，下级把上级发布的命令看做合法的。基于三种合法的权威，他区分了三种不同的组织形式。

1.“神秘化组织”——“神秘化组织”中行使权威的方式是基于领导者个人的人格这种所谓的“超凡魅力”。

2.传统组织：“传统组织”中命令和权威的基础是先例和惯例。

3.合理化-合法化组织”权威行使的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。

第一个神秘化的组织，带有某种感情色彩，人们对这种类型组织合法性的认同，是基于对其领导者的崇拜和信赖，一旦领导者去世，对组织合法性的认同也就消失了，所以说最不持久“人存政举，人亡政息”。第二种传统组织，人们对领导者的认同是建立在对传统惯例的认同上，不论这个领导者的能力如何，比如说世袭制，人们不看重继任者是否有能力，看重他的血统重于能力。第三种，法理型组织，人们对领导者、对组织的合法性的认同是建立在法律、制度认同的基础上的，你处在这个组织的领导职务上，就会服从你。也就是服从的是制度，而不是某个人的。在韦伯看来，这种组织形式才是理想的官僚制，也是韦伯倍加推崇的组织形式。

官僚制特点：

1.合理的分工：组织以法规的形式规定每一职位的职权范围

2.层级节制的权力体系：一级管一级，组织中的每个成员明确知道从何处取得命令以及把命令传达给何处。

3.依照规程办事的运作机制：按照组织规章制度和程序办事

4.形式正规的决策文书。一切重要决定和命令都应形成正式的文件下达，并且记录在案

5.组织管理的非人格化。工作中公私分明，对事不对人，工作时不考虑任何私情关系。

6.适应工作需要的专业培训机制。为工作人员提供各种专业培训，增强其处理事务和解决问题的能力。

7.合理、合法的人事行政制度。即遵循任人唯贤、注重实绩、奖勤罚懒、依法办事的基本原则。

三、泰勒的科学管理理论

初创阶段的第三个代表人物泰勒及他的科学管理理论。泰勒被称为“科学管理之父”。于1911年发表的《科学管理原理》，提出了通过对工作方法的科学研究来提高工人劳动效率的基本理论与方法。泰勒的科学管理理论对公共行政的科学化和技术化具有推动作用。

他的科学管理包括：经济人假设、时间动作分析和任务管理

经济人假设——泰勒认为，工人和资本家都是追求自我利益最大化的经济人，他们工作的唯一动机，就是追求高额的工资和高额的利润，这是他们唯一的，最大的动机。所以劳资双方的利益是可以取得一致的，所以可以引入新的劳工管理办法，来提高劳动生产率，所以可以引入新的劳工管理办法，来提高劳动生产率，能使劳工双方都获利。

时间和动作研究——将作业动作分解成最简单的基本动作；删除无效动作；观测部分熟练工人的各项基本动作，借助秒表记下最佳及时间最短的动作方法；记录、说明、依次标出每一基本动作及恰当的动作时间；

任务管理——如果一个工作人员，他的工作目标不明确，他就不会勤奋努力的去工作，要使工人勤奋努力的工作，必须由定额制度；提供标准化的工作条件和设施，使工人有条件完成标准的工作任务；工人的工资待遇和他的工作效率挂钩，如果不能完成就受到惩罚：你所发放的奖励工资要足以调动工人的积极性。

泰勒制=时间动作分析+任务管理