一、公共治理理论的内涵 

（一）对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切

在公共治理理论看来，管理社会并不只有政府一家公共权力中心，除政府外，社会上还有一些志愿性的或属第三部门的机构，如志愿团体、非政府机构、非赢利性组织、社会组织、私人压力集团、社区互助组织以及各种社会团体在负责维持秩序、参与政治、经济与社会事务的管理与调节。这些机构与团体组织分别致力于种种社会和经济问题的解决，把传统上属于政府的一些责任和和职能接收了过去。

政府作为国家权力中心的时代业已过去，各种公共和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可以成为在各个不同层面上的权力中心。

因此，从治理的角度来看，在公共管理领域内，治理的主体可以使公共机构也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，因而国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任已显得有点模糊不清。

（二）公共治理理论在关注社会管理理论多元化的同时，对政府的角色给予重新定位

公共治理理论提出了新政府理念。一方面，治理理论认为政府在当代社会中发挥着及其重要的功能，但政府不能因此而成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有效政府”，“政府要加强责任心，提高适应能力和自身的透明度建设”；同时，政府还要在社会中保持“低姿态”，这并不是忽视和弱化政府职能，而是像奥斯本在《改革政府》一书中所指出的：“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”，是“掌舵”，而不是“划桨”。

另一方面，治理理论提出来“元治理”概念，以突出政府在公共治理中的重要地位。这种理论指出，政府实际上是一个国家实现元治理的主角，从而想突出政府在社会公共管理网络中的重要功能。将政府看成是社会管理网络中的“同辈长者”，政府虽不具有最高绝对权威，但却承担着建立指导社会组织行为的共同行为准则和确立有利于稳定主要行为主体行为大方向的重要责任。这样的责任对于一个社会的公共治理来说，无疑是极端重要的、基础性的。

（三）公共治理理论对治理的网络管理体系作出了重要阐释

在社会公共管理领域内，政府与其他社会组织群体势力共同构成了相互依存的治理体系。在公共治理网络管理体系中，政府与社会组织群体势力等每个行为者独立运作又相互依存，共同分享管理社会的责任、资源和权力，形成一种新的“伙伴关系”。

一方面，排除了主要依靠单一等级制度自上而下进行协调的可能性，另一方面，也不采取依靠“看不见的手”的任意操纵。它的运作逻辑是以谈判为基础，强调行为者之间的对话与协作。

公共治理理论对于治理网络函数管理体系所作的这种阐释，突显了治理理论所具有的民主特征。那就是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的良好管理。

二、公共治理理论的特征

（一）强调公共主体多元化

政府在公共治理领域中不再是唯一的合法主体，各种社会中介组织、利益集团以及普通的公民个体在管理过程中都获得了参与管理并表达自己意愿的机会和权力。多元化的治理主体发展着相互依存的关系，推动了公共管理朝着网络化的方向发展。

（二）坚持公共治理的合法性基础的扩大化

如今的公共治理权威的合法性，更多的是一种建立在多元主体协商认可的基础之上的合法性。而在对外方面，国家主权或建立在强权基础上的权威，也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱，受到国际社会多元主体，如国际组织、国家与非国家行为主体之间互动对话的制约。国际社会的合法性权威越来越多地受到多元力量构成的治理网络的授予。

（三）突出公共治理的过程性特征

公共治理严格地说，不只是一种管理活动或一种行为模式，也不只是一种具有特定内涵的管理制度或管理原则，它更多把自己看成是一种管理思想和一种管理理念，一种倡导多元主体在互动协商基础上寻求能得到公众认同的解决问题方式的过程。因此在这个过程中，问题最终得以解决本身的意义在一定程度上有所淡化，而解决问题所采取的方式和程序却有着非同一般的重要性。

（四）主张发掘治理过程中的多种积极性

公共治理就是一个调动一切资源和多种积极性的过程，不再是传统统治理念下所实行的单项的、强制性的自上而下的控制和干预。

（五）确定化解冲突与矛盾，维护社会基本秩序之旨归

公共治理理论追求的目标是“低调”的，它把维持社会基本秩序，化解哪些影响到社会基本秩序实现的冲突与矛盾作为自己真正的主攻方向。公共治理理论所追求的“善治”是一个有良好社会基本秩序的宽容社会。

三、公共治理理论的积极意义

（一）有着更为开阔的视野和更新的理论视角，将公共行政理论推上了一个新的发展高度

 公共治理理论是最近新进发展起来的一种行政管理思想，它在建立的过程中，很好的扩展了自己的理论基础，将我们时代各个学科方法论方面所取得的最新进展综合进了自己的研究之中，因而有着更为开阔的视野和更新的理论视角。

公共治理理论赖以建立的理论基础甚为广泛，它包括经济学，政治学，管理学，国际关系，系统论，协同论，自组织理论等众多学科当中的思想方法。政治学对统治和治理的区别，对于政治系统复杂性的认识；管理学对治理与管理的比较，对于复杂系统管理方法的研究；系统论对组织复杂性演进和内在耦合机制的研究，自组织理论对组织之间协同和“超循环”机制的研究，经济学中有关新制度经济学的分析方法，都构成了公共治理理论的基础，形成分析公共管理问题的特定视角，方法和观点。正是公共治理理论所具有的广阔视角和拥有的新方法，新观点，从而将行政管理理论推上了一个新的发展高度。

（二）打破传统行政管理的桎梏和局限，开辟行政管理的新“大陆”

公共治理理论打破了公共部门和私人部门，政治国家和市民社会两分的桎梏，将社会资本的核心要素——互信式的对话，互动式的管理，互惠式的网络纳入分析的范畴，以贯通公欲和私欲之界限，并消弭两者间的异质性，冲突性和不协调性，体现了政治社会化和社会政治化的双向制衡过程。

在此过程中，公共服务治理结构的主体未必是政府，提供公共服务的过程也不一定必须由国家权威来实现。治理的主体可以是公共部门，也可以是私人部门，也可以是公共部门与私人部门的结合。治理成为政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构和私人机构的合作，强制与自愿的合作。治理理论的这一发展，打破了行政管理思想总是把自己的眼光停留在政府行为身上的传统局限，继承和发展了新公共管理理论的思路，在行政管理世界开辟了一块新的“大陆”。

（三）推进了治理“外部理性化”和“内部经济化”两个方面实现整合

“外部理性化”和“内部经济化是国家行政改革的两个基本取向。前者涉及官僚制与政治决策体，社会之间关系的调整，它与社会现代化相对应；后者主要指利用管理主义的技术和方法来改善公共行政的内部运作，它与管理现代化相对应。

新公共管理关注在公共部门中构建可竞争的市场体系，在公共部门中全面推行契约制度，强调以市场方式驱动政府改革。这种方式可能对行政管理的现代化起到推动作用，但同时也可能对“开放社会构成危险”。因为人们意识到，自由市场这只看不到的手尽管它有不可怀疑的力量，但是它仍然不足以确保许多牵涉到人类幸福以及人类持续乐观态度的社会目标的实现。而治理理论恰好在这一点上构成了对新公共管理的有力补充。它不仅重视将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，而且追求良好的治理。为了达到善治，政府应当与公民合作管理公共生活，共同形成公共权威和公共秩序。这样，治理一方面修正了管理主义的缺陷，另一方面又将被管理主义削弱了的公民社会，公共精神置于政治话语的中心，从而使管理现代化和社会现代化能够实现整合式的发展。

（四）政治价值和技术理性这两个对立的层面互补

新公共管理高举“三E”（经济，效率与效能）的大旗，确立起企业价值和技术理性的优先性，这在某种意义上标志着合法性等政治价值失落。这也就是说，过分强调对效率，对工具理性的追求，使公共行政无力反省自身及公共服务的根本价值和目的。技术理性将行政管理变为一种工具性活动，不但无力担负起捍卫民主政治价值的责任，实际上也无法实现提升公民道德水准的使命。

因此，治理理论在这方面是对新公共管理的提出，应该以合法性，透明性，责任性，法制，回应和有效性等六个方面作为评价善治和略治的只要变量和价值尺度，从而防止公共治理的“失效”与“走形”。

公共行政的管理过程和民主国家的治理过程由此使其价值向度与技术理性相对和谐地统一起来，政治价值避免了管理主义的侵蚀，技术理性因与公共理性相结合而具有了正当性的根基，两者实现了某种程度的互补和双赢。

（五）拓展了国家与社会关系的分析架构，形成一种新的国家与社会关系范式

 治理理论的兴起拓展了国家与社会关系的分析构架，超越了自由主义与国家主义，形成一种新的国家与社会关系范式。公共治理理论克服代议制民主下政治参与精英化的趋势，它通过加强人们在基层和社区广泛的参与，提升了社会自治与民主参与的水平。

将治理理论与民主联系起来的重要载体就是以社团，社区与非政府组织为代表的公民社会。公共治理理论中的国家与公民社会的关系，有别于传统自由主义意义上的公民社会对抗国家的关系，它更多地倾向于两者间的良性互动，而不是强调公民社会保持对于国家与政府组织的独立性。公民正是通过参与各种形式的公民社会组织，将自己的偏好与选择较为集中和完整的表现出来，与政府和其他形式的组织互动博弈，形成国家与公民社会之间的互动网络。

四、公共治理理论存在的局限性

（一）政府与市民组织之间的权责不明，界限模糊

治理通过政府与市民组织或个人进行谈判协商，达到合作与共识。正因为如此，治理在为社会和经济，政治问题寻求解答过程中存在界限和责任方面的模糊之点。

当政府与市民之间由于利益的差别而造成治理失败时，他们之间的矛盾如何化解？公共政策的出台是否真的能够实现公共利益最大化的治理目标？现在的政府虽然由巨型政府向有限政府和责任政府转变，但是政府仍然是各种社会组织中拥有社会资源最多，权威性最高的组织。

由于界限不明，权力的依赖，加之自组织网络的存在，当出现公共危机之时，政府是勇敢承担责任，还是会欺骗公众，推卸责任?这一系列重要问题，治理理论都没有给出明确回答。

（二）“国家空心化”是对于政府调控能力以及行为方式的挑战

公共治理理论强调各种社会公民组织的“灵活性”，“民间性”和“低成本”等优势，而在英美等一些国家，中央与地方政府部门的不少功能也的确通过各种方式转让给了非政府机构或者私营企业。这样的做法使竞争和效率原则得以在原先的行政领域中获得凸显，有着很好的效果。

但是，这样的做法也带来了一些消极的后果，即出现了政府公共部门日趋空心化变得更小更分散的趋势。而这种趋势对于政府对社会的计划和调控能力构成一定的威胁。正因为如此，一些政府有针对性地采取了灵活的变通措施来规避此类风险。如英国政府就此问题采取通过加强对资源控制的方式弥补已经丧失的对福利提供的控制。并在服务提供上放权的同时加强财政控制上的集权。尽管如此，“国家空心化”的发展前景对于政府调控能力的确构成了一种挑战。

（三）民间组织的失灵

治理理论注重民间组织的作用，认为公民社会能够沟通政府与公民之间的关系分担政府的职能，使政府从那些管不好也管不了的领域中退出，有利于促进政府角色的转变等等。

但从现实中大量的事例可以发现，民间组织远没有治理理论所认为的那样完美。每个组织都有其自身的利益，由于利益的驱动，他们可能背离社会公共利益的宗旨。不择手段而追求功利，从而给公民，社会和政府带来一系列的危害。特别是当治理理论使国家某些权力收缩，不再是社会控制的唯一中心的时候，如何克服民间组织的失灵，则是治理理论进一步发展的重要保障。

（四）全球治理理论有可能成为霸权主义和强权政治的又一手段

合作治理理论是治理理论的一个分支，它是建立在政府的作用和国家的主权无足轻重，民族国家界限模糊不清的前提之上的。全球化从某种意义上说是一种西方化的过程。

全球治理自然就是发展中国家被动接受发达国家治理模式的一种过程。而由于历史和现实的差别，甚至某些领域不相容。全球治理理论就为大国找到了打开这些国家门户的钥匙，为其推行霸权主义找到了借口。所以，在借鉴治理理论时，如果不保持高度的警惕性，将严重威胁国家安全，损害国家利益。

（五）公共治理理论的借鉴与中国国情的制约问题

理论必须与现实相结合才能产生作用，而治理理论要想在中国实现其山治的目标，除去其本身理论不足，同时还要受到我国现有国情的影响。

我国政府虽然经过多次改革，但仍然没有完全实现从“划桨”到“掌舵”的职能转变，全能政府色彩依然很浓，服务意识淡薄。官本位思想比较严重，将政府作为社会管理的唯一中心，习惯于自上问下的集权方式，较少采取合作互动的方式。在公共政策的制定上缺少透明性和回应性，责任不明，法律和其他监督体制很难对其产生有效的制约，特别是自由裁量权的过大甚至乱用等，这些都与治理理论中对政府的要求相差甚远。

（六）中国民间组织对政府的依赖性较强，政治参与意识和能力较弱

公民社会理论是建立在社会契约论的基础之上的一种关于社会和国家相对立的理论。中国自古就没有公民社会自治的传统，建国后，计划经济和集权政治也没有为民间组织的发展提供合适的环境。直到改革后，20世纪80年代才开始出现，90年代慢慢兴起。

民间组织诞生之初，便具有明显的两面性，希望独立的发展并制约政府，但其生存和发展又不得不依赖于政府的支持。这种组织其实并不是真正意义上的民间组织，而实质是一种政府主导下的准政府组织，这种组织无妨真正实现与政府之间的平等合作或博弈，更不用说实现一种没有政府统治的治理。

（七）传统政治文化的影响依然存在

政治文化是政治系统的基本倾向和心理反映，包括一个民族在特定时期普遍奉行的一套政治态度，信仰，情感，价值等基本取向。

中国传统社会中的政治文化属于一种依附性的政治文化，正是由于其影响，使我国公民普遍存在的一种官本位思想，习惯于政府为其做主，即使在其利益受到损害的时候，他们仍然较多地采取一种忍让的态度。在这种政治文化的影响下，公民无法真正实现自己的权利，更谈不上积极的参政议政。没有真正意义上的公民权利实现这一基本条件，就无法形成公民社会，而所谓的治理也就只能是空中楼阁。