一、治理概念的界定 

（一）学术定义

治理是一个与统治既有关联又有区别的概念。一般情况下，它是指依靠政府、社会公共组织或个人机构的合理，通过面对面合作方式形成网络管理系统，并通过梯度的合作机制来实现公共行政的目标。

罗西瑙：一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主题未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。

阿尔坎塔：“治理”可以被理解为在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。

星野昭吉：治理分为平行治理与垂直治理两种，平行治理意味着治理者与被治理者构成一一种平等和对称的关系，或合作的治理；垂直治理则构成一种不平等和非对称的关系，或一种两级对立的治理。治理的本质含义是一种非暴力、非统治的治理机制，而不是强迫和压制。因而，“治理是个人与权力机关、社会与私人之间管理共同事务的多种方式的综合。它是一个不断持续的过程，在这个过程中，冲突与对立的利益得到协调，人们之间相互合作。治理包括着能迫使人们服从的正规权力机关和管理，也包括哪些人民与权力机关都乐于接受，享有共同利益的非正规的措施。”

（二）国际组织定义

国际组织对于治理概念的理念也存在着一定的差异。

1995年联合国全球治理委员会在《我们的全球合作伙伴》中。将治理概括为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。她是使相互冲突的或不同的利益得以协调和并且采取联合行动的持续过程。这即包括有权迫使人们服从的正式制度和规则。也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

世界银行也于二十世纪九十年代给治理下了这样一个定义：治理是一种为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式，而联合国开发计划署则将定义为行使政治，经济和行政权力来对国家事务进行管理。它是一些复杂的机制、过程、关系和制度。通过这些公民和各种团体清楚地表达他们的利益。行使他们的权利和义务。治理包括各种方法：可能是好的，也可能是坏，社会可以利用这些方法来分权，并管理公共资源和问题。

（三）国内学者的定义

俞可平：治理的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公共的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权利去引导。控制和规范公民的各种活动。以最大限度地争取公共利益，所以。治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

二、公共治理理论的导向

（一）从一元化到多元化打分权当下传统的政府统治还强调。

政府组织是行使国家与社会事务管理的为权力中心。

（二）寻求新型国家——社会关系的社会导向。

从根本上说，公共治理模式的过程就是寻求新型国家——社会关系的过程，是重新定位政府统治与公民作用关系的过程。

（三）同从统治行政走向服务行政的服务导向。

行政现代化的一个重要特征就是实现了统治行政向服务型的转化。

（四）需要重构政府与市场关系的市场导向。

治理理论的一个基本信念是既然政府的力量可以弥补市场的缺陷，纠正市场失灵。那么反过来也一样。市场力量可以弥补政府的不足，防止政府的失败。

（五）建立在互动基础上的社会化与参与管理取向。

主张在政府、非政府公共部门、私人部门和公民之间建立互信。通过谈判达成共识，以促成个人、组织和系统等在各个层次上的合作。从而为公共服务的社会化和参与管理提供广阔基础。

三、公共治理理论产生的时代背景

（一）全球化是公共治理理论产生的时代背景

涉及经济，政治，社会，文化等诸多领域的全球化浪潮。已经波及到世界每一个角落，冲击着民族国家原有的社会体系和政治结构，并对传统的公共行政范式提出了挑战。一方面,全球化导致公共事务管理的部分权限由政府转向非政府。另一方面，面对这一具有难以抗拒的全球化浪潮，各国政府为了在国际事务中争取主动地位。为国内经济社会发展创造更好的国际环境都不能不主动或被动的采取行动参与全球化，并且随着经济全球化的深入。政府越来越意识到社会的重要性。

（二）公民社会的发展要求是公共治理理论产生的内在动力

公民社会的发展有着自身的逻辑，也是市场经济健康运行的一个保障。不同于传统政治公共领域的地方在于它包括了一个公共或公众的，但却不是根据政治予以架构的领域。它的出现与发展，在很大程度上为了抵抗政治公共领域对社会公共领域的强制和统治。

公民社会的主体是公民社会组织，也是社会组织的主体。公民社会的发展要求国家与社会之间进行良好合作。要求社会自治以及社会在公共治理中发挥作用。这些发展趋势都会治理理论的产生提供了现实的动力和需要。

（三）公共治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展

以现代信息技术为基础的第三次科技革命。对公共管理的影响是革命性的，也是全面性的。首先，当前社会科技成果转化为生产力的周期越来越短，社会流动越来越频繁，信息急剧膨胀。必然要求政府对瞬息万变的社会环境做出迅速的反应和应对。其次，发达的现代信息技术又使得信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府、组织和公共、个人之间的距离，使得管理主体和管理客体之间的沟通、反馈更加快捷，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。使政府，企业，社会组织公民个人共同管理成为可能。

（四）传统的公共行政范式低效是公共治理理论产生的内在动因

传统的公共行政范式是以法理权威基础，以等级结构、非人格化和专业化分工为基本特征，而进行控制的正规化政府组织模式。这种模式基本上适应了工业社会对政治经济体制的要求。随着西方各国由工业社会向后工业社会和信息社会的转变，这种理论及实践模式就也显得越来越不适应。

首先，作为传统的公共行政学及时的官僚体制被证明是一种易于僵化和缺乏长期效率的政府体制模式。

其次，政治-行政“二分法”早被人们批评我一种不真实的假定。政治事务与行政事务实际上是无法分开的。

再次，政府作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇。

最后，公共人事管理的体制及模式也发生了重大变化。公务员的终身职业观已经被打破，传统的片面的人事管理模式正在向注重人才培养与开发，以人为本的人力资源管理模式转变。

（五）政府和市场的双重失灵是公共治理理论产生的急迫要求

市场作为“看不见的手”在社会资源配置中发挥核心作用。市场机制在发展经济和资源配置方面显示是出巨大的优越性。但市场在限制垄断、提供公共产品、约束极端个人主义的无政府状态存在明显的局限，容易造成供需失衡等负面影响、不能满足广大人民群众日益增长的对公共产品的要求。这些问题最终导致了资本主义经济危机的不断爆发。“凯恩斯主义”便是作为这一弊端的药房应运而生。

 詹姆斯*N.罗西瑙在《没有政府的治理》提出国家试图干预经济的手段越来越多，但是现实状况是。两只手交替使用依旧无法克服政府失灵和市场失灵的双重悖论。人们由此开始明白到。在纯粹的市场等级制的国家机构作用范围之外，还有一些更为有效的协调机制。

社会在这样一种困境中，需要新的调节机制来做出补救，而这个新的调节机制就是公共治理理论的网络管理体系治理理念。因此。西方的政治学家和管理学家提出公共治理理论。

   （六）新自由主义及公共选择理论是公共治理的理论来源

在理论来源上，治理主要以新古典自由主义为基础。以政治学、哲学和经济学的相关理论为后盾。

新古典自由主义指出了“政府失灵”。公共选择理论力图从新古典自由主义思路出发对这种政府失灵做出补救，这些努力最后指出了两个改革方向：一是宪法制度改革及通过重新确立政治和经济活动的规则，对政府权力进行制度约束和法律约束，通过改革政治决策规则来改善政治；二是市场化改革。就是运用市场的力量来改善政府的功能，提高政府办事效率。