一、罗森布鲁姆的生平与著述

1.生平。

戴维·H·罗森布鲁姆(David H.Rosenbloom，1943----)，当代美国乃至整个西方世界最杰出的公共行政学家之一，现任美国华盛顿特区的美洲大学(American　University)公共事务学院公共行政学教授、美国国家行政科学研究院院士。芝加哥大学政治学博士学位。在加盟美洲大学之前，罗森布鲁姆曾先后在堪萨斯大学、特尔阿维维大学、佛蒙特大学以及著名的锡拉丘斯大学马克斯维尔学院任过教。曾经担任过美国公共行政学会(ASPA)会长和最具权威性的学术期刊《公共行政评论》(PAR)的主编，1992年，他还被任命为克林顿政府的人事政策与管理顾问。

2.著述。

发表150多篇(部)关于公共行政、法律、行政理论与行政史、官僚政治以及公共人事问题等方面的论著，其代表作《公共行政学:管理、政治和法律的途径》一书已经被翻译成多种语言在包括格鲁吉亚、乌克兰、意大利、葡萄牙、韩国、伊朗、以色列、中国以及中国香港、中国台湾在内的多个国家和地区用于公共行政教育。

因其对公共行政领域的杰出贡献而先后荣获了著名的美国公共事务与公共行政学院联合会和美国公共行政学会(NASPAA/ASPAA)杰出研究奖(1992年)、美国公共行政学会查尔斯·H.莱文纪念奖(1993年)、美洲大学公共事务学院杰出学者奖(1994年)、美国公共行政学会德怀特·沃尔多奖(1999年)以及美国政治学会约翰·高斯奖(2001年)等多项学术大奖。

二、公共行政的性质与内涵 

（一）公共行政的性质

1.公共行政是以宪法为基础的。

美国由于宪法采取的是分权与制衡的原则，宪法对权力进行分立并且对行政权进行控制，公共行政常常要受到行政、立法和司法这三种力量的主导。通常，人们会习惯地认为公共行政权是由行政当局的总统或州长等行政首长所掌握,其实,立法部门对行政运作所拥有的宪法权力更大。与此同时，法院对公共行政也具有很大的控制权。由于立法与司法部门相继扩张权力,使得美国行政部门的首长或主管实际上只拥有部分的行政权力。

宪法上的分权不仅使每一个部门对公共行政拥有不同的权力,同时也造成彼此之间的协调问题,行政首长、立法者和法院要对不同的选民、政治压力和时间限制作出回应。所以这三个部门在公共行政上都有合法的利益要求,然而，它们对于政府应该做什么以及如何运作却经常会产生不同的观点和意见。

宪法的考虑也确立了公共部门特有的、不同于私营部门管理的价值观,例如,政府对效率的考虑就必须从属于包括代表性、责任与透明性在内的许多政治原则之下。由此可见, 美国联邦与州的宪法不仅提供了公共行政存在的空间,而且也同时对公共行政的运作形成了限制。 

2.公共行政必须服务于公共利益。

罗森布鲁姆认为,与私营部门的管理不同,政府有义务增进社会的公共利益,公共利益无疑应当成为公共行政管理者的职责所在和行动指南,公共行政面临的核心问题就在于确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益,否则,民主制度便可能无以为继。

在当代公共行政实践中,一旦出现有害于公共利益的行为,社会就会要求政府对此作出反应。即使是由某个政府机构制造的事端,公众也会要求授权另外某个政府机构与其作斗争。

正是因为人们认识到有害的行为及其副产品不是他人的问题,所以人们要求公共行政管理者对公共利益责任的承担并非仅着眼于特定问题范围,而是应当遍及社会的各个层面。

3.公共行政较少受制于市场力量。

公共行政与私营部门行政在面对市场机制时的表现也是不同的。相对于企业而言,政府运作较少受市场因素的干扰。公共部门的各项运作及其所提供的服务或产品并不需要面对自由竞争的市场, 在大部分情况下,公共部门各项业务运作的价格标签均是经由预算程序而非买卖双方在市场上的交易所决定的。

尽管近年来政府也采取收费或发行政府债券等方式筹措部分经费,但是政府的收入来源主要还是经由课税所获得的,即便是在使用者付费已经成为很重要方式的地方,政府机关的运作也基本上是处于合法垄断的地位, 依照命令以固定的价格向社会大众提供所需的各项服务,而不管这种做法是何等的困难和昂贵。

公共部门远离市场机制使我们很难评估公共行政运作的效率和价值。所以,在很大程度上认同,如果像公共选择理论所主张的那样强迫政府对市场的力量作出回应,那么政府可能会更具有回应力、更具有效率。 

4.公共行政基于公众的信任来代表主权运作。

所谓主权,它特指政治共同体所拥有的至高无上的政治权力与权威,在美国,主权属于全体国民,人民主权是通过代议机关来行使的,所以,公共行政,特别是公务员,往往被视为“公共信托人”(public　trust)。

作为人民主权的代表者,公共行政管理者的地位不同于一般企业的管理者或经营代表,公共行政管理者参与公共政策的制定与执行,并根据社会整体的需要进行资源、价值观以及地位的分配。他们是主权的代理人,这意味着公共行政管理者的各种行动均具有法律效力并以政府的强 制力为后盾。

公共行政管理者参与政策制定并不是说所有的公共政策都是由他们制定的或者他们的全部工作就是制定政策,公共行政 管理者对公共政策过程的参与亦使其比企业经理人员受到更多政治力量的影响,而且,参与主权运作的特性也使得涉及政策制定与执行的过程的许多行政事务显得十分宽泛,显得模糊,有时还显得易于变动。 

（二）公共行政的内涵

罗森布鲁姆认为:“公共行政的确包含着有计划的活动,它关注政治和政策制定,主要集中于政府的行政部门,它不同于私营部门的行政,它主要关心法律的执行。”有鉴于此,他把“公共行政”界定为: 

“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。”

三、公共行政的管理、政治与法律视角 

公共行政既是管理问题，又是政治问题，也是宪政问题，我们只有把三种认知途径整合起来，才能正确地理解公共行政问题，才能有效地解决公共行政的实问题。

公共行政的不同视角
特征	视角
	传统管理途径	新公共管理途径	政治途径	法律途径
价值	效率、效能、 经济	成本—效益 顾客的回应性	代表向、回应性及责任性	宪法的诚实公正、正当法律程序、实质权利、平等保护、公平
组织结构	理想官僚模型	充满竞争的企业化模型	组织多元主义	行政裁决制 （抗辩模型）
对人的认识	非人性化的个案，理性人	顾客	群体成员	完整之个体，特定阶层之组织人员，理性人
认知模式	理性-科学主义的	理论推理，经验观察，指标测量，实验	协议、民意、 政治争辩	归纳性的案例分析，演绎式的法律分析，反复辩论的程序
预算	理性 （成本-收益）	以绩效为基础，市场驱动	渐进主义（福利分配和负担）	以权利保护为基础
决策观	理性-全面	分散化，降低成本	渐进模型，讨价还价	程序性渐进主义
管制行政	严格等级节制	愿意信任被管制者，结成伙伴关系，以裁量取代规章，关注结果	扩大管制行政的社会代表性，强调前瞻性评估，行政法规的审查	管制行政的高度法制化
行政这人与行政伦理	强调保持组织统一的必要性，以此确保责任机制和指导组织理论的手段	要求公共行政官员重新塑造一种彼此信任的文化	建立确保行政责任外在机制（立法监督、预算控制、职位轮换、代表性、公共参与、阳光监督）	建立维护公民宪政权利的责任标准，加强伦理道德约束
政府职能特征	执行	执行	立法	司法

四、管理视角的公共行政观 

（一）公共行政研究的传统管理途径

  传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分法基础之上的。

  1.在组织结构方面，公共行政研究的传统管理途径主张公共组织应该采取“官僚制模式”的组织结构；

  2.在对个人的观点方面，公共行政研究的传统管理途径基本上采取的是“非人格化”的观点；

  3.在认知途径方面，公共行政研究的传统管理途径强调经由科学方法来发展知识；

  4.在预算方面，公共行政研究的传统管理途径对效率、经济、效能、科学的承诺和追求导致此途径支持建立理性的预算体系；

  5.在决策方面，传统管理途径主张理性决策，强调专业知识而忽视公众的广泛参与；

  6.在管制行政方面，公共行政研究的传统管理途径也强调的是效率、效能和经济价值；

  7.在行政责任与伦理方面 ，公共行政研究的传统管理途径极其强调保持组织统一的必要性，并以此作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。

(二)公共行政研究的新公共管理途径

1.在组织结构方面，整个组织结构将趋于扁平化且各分工单位也具有更多的自主性。

2.在对个人的观点方面，公共行政研究的新公共管理途径将个人视为“顾客”。

3.在认知途径方面，新公共管理主要是经验性的，它倚重经验观察及测量指标去检验理论，至于某些难以用量化标准评估的公共问题，它也主张通过诸如访谈、调查等各种辅助方式来了解顾客的满意度，此外，它还主张经由实验方式去验证某一策略的具体成效。

4.在预算方面，新公共管理对预算的观点集中在公共服务的生产、管制及影响等层面，它不太关心人员或设备等投入层面的问题。使用者付费、预算的弹性等。

5.在决策方面，新公共管理途径的决策观是建立在回应顾客、建立绩效指标以及成本效能分析等基础上的。强调应重视成本观念。

6.在管制行政方面，新公共管理途径与传统管理模式有着完全不同的观点，那就是它愿意信任被管制者，并且愿意与他们结成伙伴关系。另外，主张以裁量取代规章，关注“结果”。

7.在行政责任与行政伦理方面，新公共管理途径与传统管理途径也截然不同。新公共管理寻求责任及伦理的方式是要求公共行政官员重新塑造一种彼此信任的文化。

五、政治视角的公共行政观

1.在组织结构方面，罗森布鲁姆认为，基于代表性、政治回应性与责任等价值，政治途径强调公共行政中的政治多元主义。公共行政的结构是政治化的，不同的团体在此追求不同的利益。公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治问题。

2.在对个人的观点方面，公共行政研究的政治途径不是采取非人格化的处理方式，或是将人视为可以改变或控制的个案，或是将人视为顾客，而是相反，认为由于每一个人均属于特定的团体，所以个人的问题也就等同于团体的问题，而团体的利益也就等同于个人的利益。

3.在认知途径方面，公共行政研究的政治途径视科学为发展事实知识的恰当途径。然而，这种途径非常关注代表性和回应性，以至于它在决定什么是正确的事情上往往倾向于寻求共识和发展广泛的联盟，所以，它常常基于公众、利益群体和媒体的意见作出决策。也正因为如此，选举、民意调查、选民信件分析、对公共听证会及其他途径表达的意见进行分析便成为政治途径的公共行政研究收集信息的主要方法。

4.在预算方面，公共行政研究的政治途径把预算不是视为事务性的运作或静态的文件，而是视为一个政治问题。按照政治途径的观点，正式的预算分配计划则更是代表着政治系统，对于各种价值顺序的正式偏好，而不仅仅是出于成本效能分析或顾客满意的考虑，预算本身是不同团体竞逐公共资金的结果。

5.在决策方面，公共行政研究的政治途径支持渐进决策的理念，其假设前提是政府决策过程中存在政治多元主义、有限理性问题，而且行政人员可用的时间与资源也常常受到高度的限制。

6.在管制行政方面，放松管制和管制改革运动以及公共利益团体和立法部门对管制行政的监督改变了政治取向的管制行政。

7.在行政责任与行政伦理方面，与新公共管理途径具有某种一致性，即它们都强调应当在公共行政机关之外另行建立确保行政责任的机制。

六、法律视角的公共行政观

1.在组织结构方面，法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序。所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性，此过程必须是在无偏私的仲裁者(如法官或陪审团)前举行，由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。不过，在公共行政中，抗辩程序一般被修正，以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多的弹性空间。因此，传统法官听讼的方式便转变为听证检查官的运作模式。

2.在对个人的观点方面，公共行政研究的法律途径重视个人并不表示其排斥诸如集体抗辩这种团体或组织等其他个人的组合形式。

3.在认知途径方面，公共行政研究的法律途径主张司法审判是发展知识的最佳方法。

4.在预算方面，公共行政研究的法律途径强调的是宪法的完整性以及各项宪政权利的保障。

5.在决策方面，公共行政研究的法律途径而言，决策可以说是在一种较窄的框架下作出的，或者说是对不同事实权衡后的裁定，这种特征能够使法院在应用以前判例之概念和方法的同时对其过去的决策进行某种修正，同样，这种决策方式也保证了司法原则的稳定性并且能够产生出良好的决策。

6.在管制行政方面，公共行政研究的法律途径的管制行政强调的是抗辩关系、当事人的法定义务与权利、程序的公平以及管制行政决定的合理性等价值。

7.在行政责任与行政伦理方面，公共行政责任性与道德的提升最终要依靠公共行政官员个人的行动，即在民众与政府之间通过人与人之间的互动来建立互信。

七、简  评

1.公共行政可谓是一个极为复杂的学科领域,公共行政的研究至少有管理、政治和法律等三种不同的研究途径,不仅每一种研究途径在价值观、组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面均有其自身的独特性,而且这些研究途径之间时而相互冲突,时而彼此互补。 

2.罗森布鲁姆关于公共行政的三种研究途径提供了一个新的完整的认识公共行政的视野，在一定程度上对过去有关公共行政的内涵和定义点争论有了一个较好的整合。

3.鉴于未来的公共行政将更加复杂、更受政治观点的影响和主导、更加强调法律的重要性、更加强调绩效并且更加强调个人责任以及新的行政文化的发展,所以,公共行政的理论与实践眼下面临的迫切问题就在于:如何对不同研究途径所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法进行整合。 

4.公共行政从来都不是一个同质的研究领域,公共行政研究途径的多元性产生于公共行政的复杂性,在当今社会,公共行政几乎涉及人类事务的各个领域,公共行政的复杂性使得任何单一向度的研究均不可能使人们对公共行政获得系统而全面的认识,公共行政既是管理问题,又是政治问题,也是宪政问题,我们只有把三种认知途径整合起来,才能正确地理解公共行政问题,才能有效地解决公共行政的实问题。