一、登哈特的生平与著作 

1.生平。

珍妮特·登哈特，现任美国亚利桑那州立大学公共事务学院教授，曾任教于亚利桑那州立大学、东华盛顿大学，研究集中在组织理论、组织行为以及领导等领域。

罗伯特·登哈特是美国亚利桑那州立大学终身荣誉教授、领导学和伦理学林肯讲席教授、公共事务学院院长，特拉华大学客座教授。美国国家公共行政研究院院士，曾任美国公共行政学会主席，该学会在促进卓越公共服务方面居于全国领先地位。

2.著述。

其著作：《公共组织与非营利组织中人的行为管理》《领导的舞蹈》《新公共服务：服务，而不是掌舵》《街道领导：自由裁量权和前线公共服条的合法性》《公共组织理论》《公共行政:一种行动取向》 《意义之寻求》等。

2003年出版《新公共服务：服务，而不是掌舵》是一部具有里程碑意义的公共行政学专著。它以其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响，对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础上，提出了基于公共利益和公民权的新公共服务理论。

二、产生背景 

（一）社会背景

新公共服务诞生于一个民主高涨的时代。随着苏联的解体和东欧社会主义国家的垮台，西方的资本主义民主政体似乎占据了统治地位，一时间“意识形态的终结”等概念非常流行。   

然而“9·11”等恐怖事件的爆发使得人们对政府在社会生活中的责任进行重新思考：政府是否应该向企业一样运作？政府在社会生活中扮演什么角色？

（二）经济背景

20世纪70年代以来，西方社会乃至整个世界发生了一系列根本性变化，迅速发展的技术革新深刻地改变着人类社会；经济全球化趋势越来越明显，各国之间的经济竞争更激烈。

美国出现经济停滞、高失业与高通胀相互交织现象，这使以国家调控的凯恩斯主义为基本治国纲领的西方各国在经济、政治上都出现不同程度的动荡，公众对政府的信任越来越低，使行政理论与实践急于摆脱旧体制的束缚，要求新的政府运行模式。

（三）新公共管理理论的反思

公共行政的研究历经了古典公共行政、新公共行政、新公共管理等几个范式革新。

20世纪70年代以来，西方国家盛行新公共管理运动，不但成为西方国家改革的理论指导，而且也波及到发展中国家，成为近年来规模空前的公共管理改革的主导方向。但是新公共管理真的是救治直病的灵丹妙药吗?当代政府真的能像麦当劳一样经营吗?新公共服务理论正是在反思和批判新公共管理理论中形成的一种超越。

三、理论来源 

（一）民主公民权理论

1.公民权的概念。

  ①一般的理解：公民权即一种合法的身份，具体包括由法律体系规定的公民的权利与义务。

②宽泛的理解：公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格特性有关的更加一般的问题，如公民的权利与责任，而不问其合法身份；

2.利已主义的公民权观。

政府的首要目的就是增进社区以及社区内部个人的经济利益，国家以及公民与国家的关系应该只是建立在自利观念的基础上。政府的作用就是确保个人自身利益能够自由、公正的相互影响。

3.政治利他主义的公民权观（积极的公民权）。

按照这种观点，公民会关注广泛的公共利益，他们会积极参加，并且会为别人而承担责任，换言之，公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情一一他们会去管理政府。

（二）社区与公民社会理论

1.健康的社区生活对于现代人的重要性。

  个人与社会之间的有益中介。现代人生活的主题。

2.公民社会对于现代的个人生活与民主治参与都至关重要。

  公民社会：一种公民能够相互进行个人对话与评议的地方；这种个人对话与评议是社区建设与民主的本质所在。

  公民社会：由充当个人与更大社会之间联系舞台的各种社会团体所构成。

  公民社会：是公民在草根层次积极参与的舞台。

3.政府在建立、促进和支持公民与其社区之间关系上能够发挥关键性的积极作用。

  ①政府帮助建立强大的公民互动网络，开辟新的对话与争论渠道，就民主治理问题进行公民教育。

  ②公共行政官员能够为社区和社会资本建设作贡献：鼓励公民参与决策而增进社会资本。

（三）组织人本主义理论

1.人本主义组织观。

批评传统组织理论——主张的自上而上的权威、等级控制及标准的工作程序等，对个人自由、个人道德不敏感。

更加关注“个人的品行、真实性，以及人的自我实现”，倡导更具人本主义意味的组织发展观，强调组织发展应建立在组织成员个人的成长、发展和创造性的培养上，强调组织对组织成员的信任、尊重、减少控制以及对共同目标的认同感的培养上。

2.强调平等，公平、正义、回应性等价值核心。

由于组织人本主义能够出现创造性和对话：感情的共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性而且有助于个人的成长和发展。也就是说人本主义认为组织中的人并不是中立的，一切工作也不能仅以效率来评判，平等，公平、正义、回应性等也是重要的价值核心。

（四）后现代公共行政

1.批判主流行政学。

新公共服务理论者认为，主流行政学像其他社会科学一样也依赖于一种特殊的知识获得方法——实证主义——而且这种方法明显的限制了该领域可能的思想范围。

希望对公共行政的研究和实践建立一些可替代的备选方法，这些备选方法更加关注价值（而不只是关注事实），主观的人类意义（而不只是关注客观的行为），以及显示人们之间的关系所蕴含的各种情感。

2.信奉“会话”理念。

公共问题通过会话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。“会话”理念把公共行政官员与公民视为彼此充分参与的，他们不仅仅是召集到一起谈话的理性个体，而且是在一种他们作为人而相互接洽的关系中的参与者。这种协商与达到共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理性还有经验、直觉和情感。

四、主要内容 

（一）新公共服务理论的内涵

1.概念。

关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式。基于对传统公共行政理论和新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论，是对传统公共行政理论和新公共管理的一种扬弃而非全盘否定。

2.核心和实质。

（1）是促进公共服务的尊严和价值。

 （2）是将民主、公民权和公共利益等价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。希望新公共服务理论的提出能够帮助启动更多的对话，有助于从我们自身内部寻找我们所作为的精神之所在。希望“民主”、“公平”、”公共利益“这样的词语不仅在我们的言语中，而且在我们的行为中都要比”市场“、”竞争“、”顾客“这样的词语更流行。

（二）新公共服务理论的基本观点

1.服务于公民，而不是服务于顾客。

公务员不仅仅要回应顾客的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公人之间的信任与合作关系。

新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系不同于企业与其顾客之间的关系。在公共部门中，即使是确定谁是顾客都很困难，且必须考虑公共服务的公平和平等等问题。

政府必须回应公民（从广泛意义上界定的公民，而不只是法律意义上的公民) 的需求和利益，鼓励更多的人履行他们作为公民应该承担的责任，并促使政府对公民的呼声做出快速反应。    

2.追求公共利益。

公共利益是目标而不是副产品。

新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。实现公共利益是政府存在的主要理由之一，政府在过程和结果中都要确保公共利益。公共行政人员必须致力于建造一个共享的集休的公共利益观念，其目标不是去寻找个人选择的快速解答，而是要创造共享利益和共同责任。

公共行政官员应当积极的为公民通过对话清楚的表达共同的价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致的行动，而不是应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求。

3.重视公民权胜过重视企业家精神。

新公共服务理论明确提出，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者。

在新公共服务理论看来，公共行政官员应该在思想上意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己。相反，作为公共资源的管家、公共组织的管理人、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者，公共行政官员已经接受了服务于公民的职责。      

新公共服务进而认为，公共行政官员不仅必须共享权力、通过民众展开工作、作为中间人促成解决问题的方案，而且必须把他们在治理过程中的作用重新概括为负责任的参与者而非企业家。公共行政官员角色上的这种改变，对公务员面对的种种挑战和责任具有深刻的意义。

4.思考要具有战略性，行动要具有民主性。

满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。新公共服务认为，为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤。而且，这一计划不仅仅是要确立一种远见，然后把它交给政府官员去执行，而且是要使所有相关各方共同参与到一些将会朝着预期方向发展 的政策方案的执行过程中。

在新公共服务理论家看来，通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养，政府可以激发人民重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与意愿，在这种情况下，所有相关各方面都会共同努力为参与、合作和达成共识创造机会。

5.承认责任并不简单。

公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。

传统的公共行政理论和新公共管理理论都倾向于将责任问题过于简单化。前者将公共行政官员视为只是简单直接对政治官员负责，而后者认为行政官员应像企业家那样有更多的行动自由，其工作绩效的评估主要应从效率、成本一收益以及对市场的回应性等方面进行。

然而，新公共服务理论认为，这样的理论模型并未反映当今公共服务的需求和现实，责任问题其实极为复杂，公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。

6.服务，而不是掌舵。

公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。

尽管过去政府在为社会“掌舵”方面扮演着十分重要的角色，但当今时代为社会领航的公共政策实际上是一系列复杂的相互作用过程的后果，这些相互作用涉及多重群体和多重利益集团，这些为社会和政治生活提供结构和方向的政策方案是许多不同意见和利益的混合物。

如今政府的作用在于：与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制转变为“议程安排”，使相关的各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。 

7.重视人，而不只是重视生产率。

通常，人们往往将生产力改进系统、过程重塑系统和绩效测量系统视为设计管理系统的工具。但新公共服务理论家却认为，这种试图控制人类行为的理性做法最终将会失败。即使这些管理和组织方法可能会取得一些成果，但是它们却培养不出具有责任心、献身精神和公民意识的雇员或公民。     

如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看它们就更有可能获得成功。强调“通过人来进行管理”的重要性。

如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。

五、新公共服务理论简评 

新公共服务理论提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择。 

1.吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷。 

2.把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中。 

3.对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用。 

4.有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。 5.新公共服务理论对民主公共价值没有提供一种替代性的东西，除了提醒人们要注意民主、公正、回应性等社会公共价值的诉求外，也没有别的什么操作可行的具体方案。