一、奥斯本的生平与著述

1、生平。

戴维·奥斯本 （David Osborne），毕业于斯坦福大学，多年来曾经担任耶鲁大学的客座讲师。他曾经担任旧金山的太平洋新闻社主编，美国首都华盛顿的《新共和》周刊的正式撰稿人。长期为包括前任美国总统克林顿在内的共和党和民主党主要政府领导人和候选人担任顾问。如:曾任美国副总统阿尔·戈尔的高级顾问，为“国家绩效评估委员会”提供智力指导，并起草了该委员会1993年年度报告。现任美国著名的进步政策研究所研究员，同时兼任美国州长政策顾问委员会成员和内布达拉斯加州研究和发展局顾问委员会委员，并被英国、巴西等国领导人聘为顾问。

2.著述。

包括：《民主实验室》（1988）《改革政府--企业精神如何改革者公营部门》（1992）《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》（1997）《再造政府》（1992）《政府改革手册》（1998）。

1992年与特德·盖布勒合作出版了《改革政府--企业精神如何改革者公营部门》，该书提出了“重塑政府，以企业家政府取代产生并适应于工业社会的官僚制政府”的主张，在美国乃至世界范围内均产生了较大的影响。由于该书，他被誉为“政府再造大师”。

二、产生背景 

（一）社会背景

受过教育的公众对命令指挥式管理产生反感，日益要求拥有管理自主权；同时公民关注、参与公共服务的意识日益增强。自从1978年抗税运动横扫美国以来，在一次又一次的选举中，美国人民一直要求政府多出业绩少收税赋。 这些给各级政府管理带来了新的挑战，要求政府对公民需求具有较强的应变力，为他们提供更多的参与管理的机会，提供更高质量的公共服务。

（二）经济背景

20世纪七十年代以来，西方社会乃至整个世界发生了一系列根本性变化，迅速发展的技术革新深刻地改变着人类社会; 经济全球化趋势越来越明显，各国之间的经济竞争更激烈。

至七十年代，美国出现经济停滞、高失业与高通胀相互交织现象，这使抗税运动席卷全国，财政危机严重，福利制度走入困境，公众对政府的信任越来越低，使行政理论与实践急于摆脱旧体制的束缚，要求新的政府运行模式。

（三）政治背景

20世纪初崛起的官僚政治体制，以威尔逊、古德诺的政治--行政分论和马克斯·韦伯的官僚政治理论为基础，它曾在打击极权主义统治者任人唯亲、滥用权力过程中成效显著，给政府工作带来逻辑规范，给政府组织方式带来理性与效率。

然而，20世纪90年代的社会环境与官僚组织产生的环境大不相同：社会瞬息万变、全球市场、信息技术、教育水平的提高、人们的需求多样化。这一切都要求政府体制必须是灵活的、适应性强的；要求政府提供的产品和服务必须是高质量的、多样化的；要求政府能给予其人民更多的权利和利益。

三、理论渊源 

（一）“企业家”含义

1880年法国经济学家J·B·萨伊创造了“企业家”这个词。

萨伊写道，“企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。”换言之，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。

萨伊所下的定义，既适用于私营部门，也同样适用于公共部门和志愿者参加的第三部门。我们说到企业家模式时，指的是习惯性地这般行事的公共部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能。

（二）以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择学派

公共选择理论以理性经济人假设为前提，认为政府官僚并非为公共利益服务的公仆，而是追求个人利益最大化的经济人，他们谋求政府权力和预算最大化，导致政府规模和职能扩张，直接介入经济活动，产生寻租行为和政治腐败；

政府行政行为的垄断性和范式化，造成政府无效率、官员无动力，传统“政府失败”了。因此，他们主张引进竞争机制和企业模式改造政府。

（三）詹姆斯·威尔逊的放松规制理论

1.放松规制理论认为政府官僚是可以信任的，政府行政效率低下的根本原因是限制行政组织和官员的规章制度过多过细，使他们难以施展拳脚。

2.要想干得好，人们不能不减少对政府的制约。既然减少对市场的制约能使参与者释放进取的潜能，从而产生了实际效率，那么减少对公共部门的制约也有助于激发它的活力。

3.主张培养行政人员的使命感，向行政组织和人员下放权力，并以最终结果而不是行政过程作为考核行政组织和人员的标准。

四、主要内容

（一）企业家政府的实质

所谓的企业家精神的政府，是其提出的一种旨在运用企业家精神来对政府进行重新塑造的政府管理理论。

    （二）十项原则

1.起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。

即政府不是提供公共服务(划桨)，而应是向各类非政府组织提供催化剂，引导社会前进，政府要积极扶持能发挥掌舵作用的新组织，向它们提供政策，援助资金，进行业绩评估。

（1）建立小而大的政府。（2）把掌舵和划桨分开。（3）创建“掌舵型组织”。

2.社区拥有的政府：授权而不是服务。

即政府把公共管理控制权从官僚机构转移到社区，给广大社区公民授权，培养他们的自治意识与自治能力，使社区从依赖政府救助与庇护的问题成堆的“弱者”，转变成掌握自己命运的、强有力的“强者”，让社区的治安、卫生、住房等问题得以有效解决。

(1) 将所有权从官僚机构转移到社区；(2) 专业服务与社区关心；(3) 处理好从服务到授权的过渡；(4) 通过参与式民主给公民授权。

3.竞争性政府:把竞争机制注入到公共服务中去。

即主动打破垄断，促进公共服务提供者展开竞争，视竞争为提高效率、振兴政府的重要手段，政府通过项目招标，合同承包等方式进行调控，促进公共服务的公正与高效。

政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活动的，它常常把竞争看做是一种浪费和重复。尽管人们对私营企业的垄断深恶痛绝，但人们对政府的垄断行为却习以为常。

4.有使命感的政府: 改变照章办事的组织。

即政府行为的动力不是来自规章条文，而是来自政府的目标与使命。政府承担彻底清除各种过时规章的重任，通过控制预算总额，激活人事管理，使政府“由规则驱动型组织转变为任务驱动型组织”。

长期以来，大多数公共组织都是被它们的规章制度和预算所左右，因而常常被称之为“规章驱动的政府”。

(1) 清除政府航船的船底附着物；(2) 建立有使命感的预算制度；(3) 改变照章办事的人事制度；(4) 建立有使命感的组织；(5) 建立允许失败的机制。

5.讲究效果的政府: 按效果而不是按投入拨款。

 依据产出测评与绩效目标来衡量各部门的业绩，并与工作报酬联系起来，政府把焦点放在后果控制上而不是投入上，遏制部分政府官员扩大预算与人员编制、扩张权力与利益的冲动。

传统的官僚制度注重投入而非产出。尽管对政府某些行为结果的测量有一定的难度，但是，一旦适当的措施到位，政府部门便可以采取以下三种方法来利用测量提供的信息去改进自己的业绩:(1) 按业绩付酬，即对业绩好的个人或集团实行某种形式的业绩加薪制度或奖金制度; (2) 按业绩进行管理，即业绩信息主要被当作一种管理手段，用来继续改进自己的工作; (3) 按效果作预算，即把自己组织的支出同效果挂钩。

6.受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。

即政府把公共服务对象重新界定为“顾客”，让顾客们来选择公共服务。政府经常调查顾客的需求，倾听顾客的意见，并及时作出灵敏反映，改善服务质量，建立一个真正方便公众的公众驱使型政府，而不是与之相反、仅仅方便机构运作的机构驱使型政府。

7.有事业心的政府：有收益而不浪费。

    政府不仅要花钱在公共服务上，还要有利润动机、投资观念，运用合法渠道去挣钱。政府重视以物质奖励来调动部门与工作人员的积极性，让管理人员都转变成为企业家。

    企业家政府是有事业心的政府，是有收益而不浪费的政府，它主张以花钱来省钱，为回报而投资，要变管理者为企业家，变花钱政府为赚钱政府。   

8.有预见的政府：预防而不是治疗。

政府要有预防意识、预防对策，防患于未然，而不是等问题成堆以后才来解决。

政府应该有预见能力。政府曾经是很有预见力的: 他们修建排水系统以防止疾病，铺设电缆以防止火灾，研究免疫方法以预防疾病等等。然而，当政府的专业化程度越来越高时，他们的注意力开始转移了，开始注重事后的处理而非事先的预防。（1） 预防：解决问题而不是提供服务。（2）用预见治理：预料未来，即有预见的政府使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗，同时在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。

9.分权的政府：从等级制到参与和协作。

政府下放权力，积极采用参与式管理，赋予一线工作人员以较大的自主权，造就能够快速多变的工作环境，同时建立新的报告、监督和责任机制，既增强公众对政府的信任度，又大大提高政府的工作效率。

（1）通过参与管理，分散公共机构的权力：劳资合作、无解雇政策和简化机构的等级；（2）为彻底革新建立公共机构的支持者；（3）向雇员投资；（4）分散联邦制度的权力。

10.以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

  政府工作运行主要依赖市场机制而不是官僚政治机制，政府既不县置身于市场之外住由市场自由运行，也不是用行政计划替代市场运行，而是运用一系列促进市场运行的措施来规范市场，调动各社会组织与个人的积极性。

政府在建立市场过程中所要担负的责任: （1）建立市场规则; （2）为消费者提供信息: （3）利用政策平衡供求关系; （4）刺激私营企业的生产; （5）填补市场空白;(6)鼓励新的市场因素的产生; (7)与私营企业一起分担社会风险; (8）调整公共投资政策;(9）沟通买方卖方关系;(10)利用税收政策调节市场; (11)支持建立群众自治组织。

五、企业家政府理论简评 

（一）理论与实践价值

1.理论价值。

企业家政府理论是对政府管理范式的创新，其对政府职能和作用的重新定位反映了当代社会与政府关系的发展趋势。它提出，改造政府的中心任务是确定政府如何运作，而不是做什么工作。行政改革不应以政府的大小，公营私营为评判标准，用企业家精神改造政府是第三种选择。但它强调，这并不是要把政府建成一个企业，这深化发展了当代行政改革理论。

这一理论主张改革的趋势是加强竞争和市场导向，尽量采纳私人企业的管理方法而不是去完善韦伯式的科层官僚制，为政府体制改革提供了新的视角和思路，有利于行政机构和官员树立服务意识，竞争观念，效率观念和效益思想。作为针对官僚弊病的一剂药方，有效地纠正了官僚主义。

2.实践价值。

《改革政府》在美国产生过重大影响，就在它出版的第二年(1993年)，美国的前总统克林顿宣布了一项为时6个月的计划，对联邦政府的行为进行全面调查研究。并委托副总统戈尔率领一个工作组开展这项工作。1994年9月戈尔和他的工作组完成了这项使命，并提交了一份长达100多页的调查报告，创建一个花钱少效率高的政府。由此，揭开了克林顿政府行政改革的序幕。

 市场机制的引入，有助于提高服务的效益和质量;强调顾客导向，有助于政府贴近人民;注重工作实效，有助于增强政府的活力和能力。在其指导下，美国的重塑政府运动取得了显着的实践效果。政府机构臃肿，耗资巨大的弊病得到治理。

（二）局限性

1.政府与企业存在本质差别。

政府是公共利益的代理人，这是政府合法性的基础。政府在社会中发挥着管理社会事物、维护社会秩序的作用，以追求公共利益、效率与社会公正为宗旨，这决定了它不能以追求自身利益为目的。而企业是经济组织，更是追求个人利益最大化的经济人。企业的主要功能是在市场机制的作用下生产社会物质财富，不仅满足社会发展的消费需求，更重要的是追求经济利益。二者活动的衡量标准是不同的。而奥斯本对企业家政府的论述偏重于其创新能力而忽视其行为动机，忽视了政府与企业在本质上的差别。

2.市场本身并不完善。

企业化政府使政府呈现明显的市场化、企业化趋向。在现实生活中，政府的许多活动若交由市场来完成，的确能够带来更高的效率。但这并不意味着市场机制是完美的。市场本身存在缺陷，无法像政府一样进行宏观调控，更无法在分配时保证社会公平。这意味着公民的合法权益可能受到损害。而市场关心短期经济变动，对长期经济发展不感兴趣，也容易形成政策短视和浪费。完全以市场来弥补政府不足的做法是不严谨的。盲目夸大市场的作用，可能在削减政府作用的同时，造成两种手段的功能均无法得到发挥。

3.忽视了宪政制度。

企业家政府理论忽视了美国政府治理模式中制度与分权对政府的约束作用，而且政府的各个部门基于宪法制度的安排去掌舵和划桨，并不是像奥斯本和盖布勒所说的那样似乎只存在一个单独的或一体化的理性行为者控制着一个能，事实上存在着许多舵，许多领航员通过竞争控制每个舵。

4.容易造成社会分裂。

理论上再完美的市场在实际生活中都会产生政治性和社会性的分裂，造成相应的不稳定。企业家政府理论中以市场驱动与市场刺激应用于公共部门的管理和组织原则，将会对美国制度的稳定性和合成力造成危害，因为在政治领域内，需求和组织行为与市场中不同，面临模糊性、不确定性和歧义性的选择难题。

5.将公民等同于顾客，忽视了公民权的保护和增强。

“顾客驱动”的原则会产生分配上的重大难题。因为在政治社会生活中，政府的顾客与市场的顾客是不一样的，政府的顾客所掌握的政治资源差距很大，依照市场机制进行运作会使公共部门的管理者对不同的顾客依照其不同的价值，采取不同的对待方式，甚至抛弃那些对其相对无价值的顾客，这又涉及到美国政府治理的传统价值观。限制权力集团，保护处于不利地位的少数人或个人权利问题，这些同样不是市场机制所能解决的。