一、霍哲的生平与著述

1.生平。

马克·霍哲（Marc·Holzer），当代美国行政学政府公共部门绩效管理研究专家，政治学博士，于1971年毕业于密歇根大学。现任新泽西州立大学鲁特格公共事务与行政学院院长，创建并一直担任美国国家公共生产力中心主任。 美国行政学会斯通国家成就奖、全美公共事务与行政学院杰出教学奖、美国行政学会莱文杰出贡献纪念奖、《公共行政评论》威廉与莫舍最佳论文奖、中国行政协会杰出贡献奖、美国行政协会会长嘉奖状、少数民族公共管理协会主席领导奖。

2.著述。

代表作《公民驱动型政府的表现》《中国公共管理：机遇与挑战》《公共部门业绩评估与改善》等。

二、绩效管理与政府绩效 

（一）绩效与绩效管理

1.绩效。

绩效含有成绩和效益之意，两者是一个相铺相成的统一体。成绩产生效益，效益反映成绩，效益是成绩的导出，而成绩是效益的根本所在。

霍哲认为，绩效可以分为三个层次，个人的，团体的及组织的。而且每个层次都有助于成绩的总体绩效。

2.绩效管理。

所谓的绩效管理，就是管理者利用绩效评估核实或改变目前的政策或项目的方向已达到制定的绩效目标。绩效管理是一个与绩效评估和绩效改进密切相关的概念，霍哲认为：绩效管理是管理者利用绩效评估核实或改变目前的政策或项目的方向以达到制定的绩效目标。

绩效管理的范围比绩效评估更加宽泛。绩效评估是绩效管理的手段和措施，绩效改进则是绩效管理的目标和宗旨。

（二）政府绩效的改进与政府责任

1.政府绩效。

政府绩效，指政府在社会管理中的业绩效果，效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。在西方也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”。

2.政府绩效管理。

公共部门绩效管理指的是以公共部门为管理对象，以经济、效率、效益、服务质量的提高和公民满意为目标，而对公共部门进行改革、组织设计的一套管理方法和理念。其管理的基本思路是，以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向。

3.政府责任。

政府不仅要对自己的行动负责，还要为其行动的后果，为其所提供的每一项服务或产品给每个公民造成的影响负责。

4.绩效评估。

霍哲认为，正确的绩效评估报告不仅可以显现政府对其选民需求的满足情况以及为纳税民众提供高质量服务承诺的兑现情况，还能够帮助民选官员、公共管理人员以及公民看到某项具体政府服务的后果或结果。

政府绩效的改进并非可以仅通过诸如给政府减肥、采用私营部门的方法提高效率等简单策略就可以实现，他强调，尽管政府及其公务员都有责任改进绩效并且都认为改进绩效不仅必要而且可能，但能否真正做到高水平的绩效是另一回事。

三、影响政府绩效改进的关键因素

（一）正确认识领导的角色

1.欣赏性领导。

霍哲认为，新的绩效提升路径应该更加关注领导和员工之间的信任关系的建立上面。在他看来，领导者和员工之间的利益交易关系并不能保证是一种长期关系，而且这种关系不可能牢固得足以充分激发下属更努力或更出色地工作。说句“感谢你们出色的工作”很简单，但它能够产生的力量则是不可估量的。

2.员工动机识别。

霍哲指出，信任性领导看重的是组织目标与个人自我实现的同一，因此要同等地关注组织与员工个人发展。霍哲认为，员工们在自己的希望与所得之间形不成一致时，工作积极性就会遭到严重的损害。为了达到真正的信任，领导应了解和识别员工的真正动机，并努力使组织目标、薪酬体系以及其它补偿形式与员工的动机趋于一致。

3.员工信任的建树。

霍哲认为，信任之于组织绩效至关重要，高层领导对员工的信任很重要，但员工对于高层领导的信任同样的重要。小结：为了使组织富有绩效，有效的领导者应关注如何提高组织成员对上司的信任度。霍哲认为，领导者的角色正是在于创造一种没有恐惧感的组织文化，努力为组织雇员创造一种能够在任何必要的时候畅所欲言地表达新想法。

4.确立清晰的愿景并扫除障碍。

霍哲认为，卓越的领导者必须致力于管理上层与行政人员之间的和谐关系，必须在组织的愿景和目标上达到最大限度的一致与认同。

（二）正确认识员工承诺的多维性

1.承诺。

霍哲认为，行政人员的坚定承诺是影响政府公共部门绩效改进的另一个重要因素。他认为，所谓承诺，就是组织成员的心理忠诚感，它反映的是组织成员对组织的原则与观点的内化和认同程度。

2.承诺多维性。

对组织的承诺有着不同的层次（依从性承诺、认同性承诺、内化性承诺）。

3.承诺具有不同的焦点和基础。

 不同的焦点和基础可以改进对员工的意向和行为的预见，所谓承诺的焦点 ，在一定程度上也就是认同与忠诚的对象；所谓的承诺基础是承诺的意愿的基础，它指的是员工表现自己的忠诚与承诺时的动机。霍哲发现，员工的承诺如果脱离所谓的组织这个抽象的对象后，这种承诺实际上会有差别地落到某个上司、某个内在的小群体、整个组织本身身上。

4.员工承诺焦点和动机基础会随着组织文化的不同而有所变化。

5.有效地管理者应特别关注雇员承诺的焦点并认识到雇员的动机基础会随着组织文化而有所不同，尤其应该认识到雇员承诺不同方面与绩效改进策略的不同方面有着一定的差异。

（三）多方面的绩效目标协调

霍哲认为，雇员承诺的三个方面并不是与支持绩效改进战略的意愿自动相连的。只有当员工相信自己的上司、管理者群体或组织都在致力于改进绩效时，他们才会找到一个明确的努力方向。

霍哲认为，在一个富有绩效的组织中，各个方面都必须就改进绩效的具体战略进行充分的协调，并取得一致认同，这种对绩效的改进才有可能产生良好的结果。

（四）员工与组织间的关系选择

组织的绩效提升还与员工和组织间的相互关系选择有关。霍哲认为，这种相互关系的选择对于绩效改进来说非常重要。组织中的领导与员工之间存在着四种不同的关系。即相互投入关系（亦称社会交易关系）、过度投入关系、似现货契约关系（亦称经济交易关系），以及投入不足关系。

霍哲强调，政府应注意，从长远观点看，只有积极创建员工与组织间的过度投入和相互投入关系，政府组织的绩效才有可能大幅度提升。

四、政府绩效评估系统中的公民参与

（一）政府绩效评估

   1.政府绩效评估概念。

    政府绩效评估是政府公共部门改进绩效的一种有效工具，因此，它常被视为一种可以在政府公共部门的各种组织中广泛使用的一种价值无涉的中性技术工具。就具体情况而言，绩效评估不仅涉及评估指标设计的整个过程，而且还涉及如何有效地把绩效评估指标与长期战略目标整合起来的问题。

2.效用。

   检查政府服务承诺的兑现情况（依法行政） 。           

   证明资源利用的合理性。            

   监控公众需求及公众对服务的意见反馈。          

   改进政策。 

（二）政府绩效评估的基本环节

1.识别和界定要评估的项目，对评估对象有清楚全面的把握；

2.明确作为评估对象的项目木身的目的。项目本身的提出，总是有一个较为明确的计划、使命、日的和目标。

3.确定评估标准或指标；

4.设立绩效（实际后果）认定的标准;

5.监督结果；

6.绩效报告；

7.评估结果和绩效信息的利用。

（三）政府绩效评估与公民参与

1.传统：政府启动、专业人士实施（限制公民） 

2.问题：不清楚公民所需---只有公民才知道自己需要什么 

3.引入公众参与的好处。

    第一、有助于公共管理者把精力放在真正需要解决的问题上。

    第二、提升绩效与服务水平，使得政府的政策更为有效，政府更令公众满意。

    第三、使政府对公民的要求更负责任。

五、政府全面质量管理

（一）全面质量管理的基本假定

1.以顾客为中心。

  霍哲认为，顾客满意是任何组织都必须最优先考虑的项目，政府公共组织当然也不例外。具体到政府公共部门的全面质量管理而言，内部顾客即为政府雇员，外部顾客则为公民，无论是政府雇员还是公民，作为顾客，他们都是测评组织绩效的重要因素。

2.持续改进。

  持续改进所关注的焦点不是产出而是投入和过程，把焦点更多地放在过程和投入上最终将会导致有绩效的后果，进而实现绩效改进。

3.最高管理层的承诺和领导。

  霍哲认为，如果全面质量管理不通过强有力的领导来加以实施，它就不会奏效，如同其他绩效改进战略一样，全面质量管理也需要来自最高管理层的长期承诺。而且，最高管理层还应在对组织文化的评估和变革中扮演关键性角色，以便全面质量管理创新举措能够得到各级雇员的充分支持。

4.授权与协作。

  霍哲认为，任何绩效改进都不是单独一个雇员努力的结果，而且管理者的任何绩效改进举措的实施也必须得到其下属人员的忠诚和支持。尽管关于授权的定义很多，但作为一种让管理层将决策权赋予下级雇员的领导方法，授权将会增强雇员对工作的责任感。在他看来，在全面质量管理中，组织中现存管理问题的解决应该依靠雇员本身的团队合作，而不应过于依赖外部力量。

（二）政府公共部门回应性障碍的消除

1.利益集团政治与被绑架的官僚机构。

公共代理机构倾向于听政党和有组织的利益集团的话，而不是倾向于聆听公众特地表达的“需求”。公民参与存在的一个常见问题就是绝大多数公民仍处于沉默状态，而且有组织的利益集团却在积极参与政治生活。在这种情境下，政策后果很可能是为有组织的利益集团而不是为了绝大多数公民而存在的。在霍哲看来，全面质量管理关于建立组织间的协作并且为外部顾客开展培训的方法可以消除这种回应性障碍。我们可以让各种公民团体、志愿者协会以及公民代表参与一个地方社区的重要决策过程。此外，为了增进公民对政治生活的参与，还要运用通过使用互联网的在线参与，从长远观点看，至关重要的是要对多数公民进行培训，为地方社区提供在线参与方面的适当培训和信息正是政府公共部门的责任。

2.官僚专长与信息歪曲。

在霍哲看来，官僚专长会通过若干基本渠道影响公共政策：不仅官僚能够收集到的信息和提出的咨询建议可以塑造政治官员的决策，而且官僚机构具有执行的能力，它们在开展政府的工作时常被赋予裁量权，所有这些因素在一个组织中都可能会导致诸如信息歪曲这样的消极后果。这种有意的信息歪曲可能会使得公共组织很难适应其环境的变化。霍哲认为，这种回应性障碍可以通过全面质量管理的垂直协作和授权方法加以消除，因为垂直协作使每个雇员都有可能顺利地共享重要信息并且可以便于组织内部的“信息流动”。在他看来，一个垂直小组不仅使最高管理层能够有机会从下级管理层那里获得重要信息，而且垂直小组同时还使下级雇员可以有权做出一些将会满足公民需要的决策。而且授权还可以提前排除信息歪曲的可能性。

3.专业化结构与狭隘的局部观念。

尽管行政效率会随着专业化的增强而提高，但极端的职能专业化也会导致机构之间“狭隘的局部观念”。鉴于职能专业化与职能的分化直接相关，所以公共机构可能很难及时有效地对公民的各种需求做出回应，而且，狭隘的局部观念反倒会拖延为公民提供的公共服务。霍哲认为，全面质量管理中利用水平协作的方法可以消除这种回应性障碍，因为全面质量管理强调的要点之一就是消除部门间的障碍，通过利用水平小组，可以减少机构和部门间的冲突和紧张关系，在一个水平小组中，成员们能够建立相互的理解并且能够学会超越单位边界的合作。

4.归因错误与管理失败。

归因是指关于一个人直觉而不是因果直觉的判断。霍哲认为，在现实中，尽管组织领导者往往倾向于接受一些将组织成功归因于其自身行动并且将组织失败归因于他人行动或外部因素的范式，但是组织中的对立团体却可能具有相反的归因原则。就绩效管理而言，只要这种陈规信念支配着人的思维，无论是在个人层面还是在组织层面，绩效改进都很难实现，因为在这种情境下，人们并不试图找出政策或管理失败的原因，而且他们也不会承认“那是我们的错”。这种归因使得公共机构很难适应一种不断变化的环境，进而也就减少了对顾客需求的回应性。

六、绩效管理与合作伙伴关系

（一）从民营化到合作伙伴关系：绩效改进的合作途径（外部改进途径） 

1.公共部门与私营部门联动、互补，形成相互促进局面。 

2.伙伴关系既引入私营企业的竞争机制，又形成合作格局（甚至可扩展到政府与企业、NGO、公民）。 

（二）劳资伙伴关系：内部绩效改进的途径 

1.上层与雇员良好关系才能提升绩效 。

2.如果双方关系紧张，影响雇员改进绩效的积极性 。

七、政府绩效与公众信任的良性互动

公众的信任作为一种重要的“社会资本”，对于政府绩效形成深刻的影响，而政府绩效的好坏，也会反过来影响公众对于政府公共组织的信任。

消极影响:削弱民主制度的力量，侵蚀对民主这种治理形式的支持。

霍哲指出：公众对政府的信任与政府绩效之间的关系是一种双向互动关系。努力防止“低度信任”与差劲的政府绩效之间恶性循环的发生，对于政府公共组织绩效提高来说是关键性的。只有当一种“高度信任”与出色的政府绩效之间形成良好的正反馈效应，那么，政府绩效的提升才会出现一种根本的改观。

   1.恶性循环：低度信任——较少资源——差劲的政府绩效——不信任

   2.良性循环：高度信任——更多资源——出色的政府绩效——高度信任

八、简      评

1.霍哲在政府公共部门绩效管理所做出的卓越成就，在美国乃至西方政府公共部门绩效管理领域中确立起了他的领军式人物的地位，享有较高的权威理论。

    2.霍哲有关政府公共部门的绩效管理理论，从绩效、绩效管理与政府绩效改进的关系和无形要素之于政府绩效改进的重要性、到基于公民参与的政府绩效评估系统和基于回应性的政府全面质量管理、再到基于竞争的合作伙伴关系以及府绩效与公众信任间的良性互动， 较为深入而全面的探讨。并在此研究基础上，从绩效管理的视角提出一个全面改进政府公共部门绩效的综合模型。

    3.在对于政府公共组织的研究过程中，霍哲非常注重对实证与经验方法的运用。他在政府公共部门绩效管理方面的理论观点大多是基于相关的实证研究而得出的。