一、库伯的生平与著述

1.生平。

特里·L·库珀（Terry L.Cooper），美国著名的行政伦理学家，研究领域涉及行政伦理、公民参与以及公民权利等诸多方面。1976—1982年，任职于美国行政学会职业标准和伦理委员会。1988—1989，香港中文大学讲学，致力于“香港高级公务员对于1997年回归中国大陆的先期反映”问题研究。目前，担任美国南加利福利亚大学“公民与民主价值”（社会伦理学）专业教授，政策、规划和发展学院教授。

2.著述。

《行政伦理手册》（1994）奠定了库珀在西方行政伦理学界的权威地位，并被我国学者所熟知；《公共行政管理的公民伦理》（An Ethic of Citizanship for Public Administration）和《行政伦理学：实现行政责任的途径》(The Responsible Administrator:An Approach to Ethics for the Administrative Role)是其在行政伦理学领域的代表性著作。

二、行政伦理的内涵

（一）行政伦理的涵义

一般认为行政伦理是指行政人员在行政管理活动中的道德行为规范的总和，它是维持行政管理活动相关各方之间合理和政党关系的原则和规范。

库珀从有助于行政管理实践的角度来探讨行政伦理问题，关注公共行政实践中那些正在发生的行为过程中的伦理问题。把伦理问题的处理看成是在时间和信息约束的范围内，为人们所面临的具体情境设计出一种快速和最佳反应的过程，充当一种人们作出快速即时反应时的行为导向。

库珀把行政伦理界定为：“一个根据某一具体的行政决策将我们的价值观进行整理排序的实际过程。”在对伦理决策和价值观进行排序的具体操作过程中，主要涉及到的是四个行政伦理思考层次。

（二）行政伦理思考层次

  1.第一是情感表达层次。

在这个层次上，人们只是就一些问题获事件表达自己的情感，这种表达既不想引起回应也不想劝阻别人，既不提供有关事态的证据又不提供详细的事态描述。但是，这一层次的处理方式并不是完全无意义的，它有可能会随着情感表达主体和情感表达强烈程度的变化而影响到其他事情的处理方式。

  2.第二是道德规则层次。

这是严肃提出问题并予以严肃回答的第一个层次：我们指出与问题相关的恰当的行为方式并开始评估各种可能的办法及后果；我们根据某些被我们奉为道德指导准则的规则、格言、谚语来思考这些行为过程及其可能产生的后果。大多数时候，问题就是在这个层次得到解决的，当我们运用可利用的全套实际道德规则仍无法做出决策时，就被推向下一个更为概括和抽象的层次——伦理分析层次。

 3.第三是伦理分析层次。

库珀认为，在常规的行政角色行为中，我们通常并不需要进行这种根本性的再思考。但有时，由于问题太独特、太复杂或者其后果影响面太大，以至于我们只能选择对隐含在我们行为规范之中的伦理原则进行再审查。在他看来，所谓伦理原则，指的是就实现某一价值所必需的行为规范或行为模式，一种特定的价值是与一种普遍的行为模式联系在一起的。当我们面临行政伦理困境时，我们就必须澄清并重新安排我们应该优先考虑的价值并由此调整我们的行为规范。

  4.第四是元伦理思考层次。

“我为什么应该遵守道德规范?”在多数情况下，一般的行政人员都不会达到这样一个最基本的哲学思考层次。只有当我们陷入非常棘手的伦理困境时，我们才可能会进入到这一层次进行思考。在这一层次里的努力就是为了找到一些在伦理分析层次界定出来的我们所珍视的东西的基础。比如：为什么正直重要? 为什么诚实重要? 为什么安全、忠诚和别人的福利都很重要? 在这一层次里我们开始质疑自己的世界观一一我们对人类本性的认识、对真理的认识和对生活意义的认识。

三、行政伦理理论的基础

（一）公民权

 法律意义上的公民权指的是公民所享有的、由法律规定的公民权利和义务。

对公民权的界定奠定着公民的行为规范，对公民权理念的理解是准确把握库珀行政伦理理论的基本前提。库珀指出，公民权是指对社区中个体成员因其公民身份和角色而拥有的权利和义务。

（二）公民美德与行政责任

公民美德，它是指能对于一个公民正确地进行道德判断发挥影响，进而影响公民行为的一种倾向，这种倾向主要表现为公民为了追求公共利益而必须拥有的诸如诚信、忘我、公正、正直和勇敢这样一些个性特征。公民美德的理念体现了为公众服务的观念。一个合乎伦理要求的公民应该是一个参与社区工作的公民，也应该是一个有着为他人服务责任或义务意识的公民。从本质上看，公务员所从事的公共服务是民主政体中所有公民都期待的公民美德的一种扩展与延伸。

库珀由此指出，行政官员的伦理身份和应该遵守的伦理规范并不是一种游离于社会的特殊规范，它和道德公民权有着高度的统一。被雇用来作为行政人员而为我们的公共生活工作的公民，是一种“职业公民”，是公民这个整体的受托人，行政官员也应该是那些特别负责任的优秀公民。在这个意义上，行政官员坚持伦理准则不只是对他的职业要求，也是对于他作为公民的责任要求。

  四、行政伦理理论的核心

（一）行政责任的类型

1.客观责任。

客观责任，与外部强加的可能事物有关，包括对某人或者某集体负责，也包括为某一任务、下属人员和目标的实现负责。客观责任的具体表现形式有两个方面：职责和应尽的义务。而从相对重要性来看，两者中义务更为根本一些。职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的手段。职责意味着上下级关系以及自上面下行使权威以确保既定目标的实现。

客观责任首先表现为，公共行政人员最为直接地对他们组织的上级负责。其次，公共行政人员对民选官员负责，执行体现民选官员意愿的公共政策。最后，公共行政人员要对公民负责，洞察、理解和权衡公民的偏好、需求和其他利益。

2.主观责任。

  主观责任是相对客观责任而言的。如果说客观责任大体上源于法律、组织、社会对行政人员的角色要求，那么主观责任则主要根植于行政人员自己对忠诚、良心和身份的信念，行政人员对某人负责或为某事负责的感觉和信念是在社会化过程中产生的。它们是价值观、态度和信念的表现，这些感觉和信念体现了他们通过家庭、学校、朋友、宗教团体、职业培训和组织参与而获得的价值观、态度和信念。

库珀强调，主观责任作为对行政人员信仰、个人与职业价值观以及性格特征的一种表达，与更为明确的客观责任的表达有着同样的真实性。行政人员在履行行政角色时的主观责任反映了通过个人经历形成的一种职业伦理。

（二）行政责任的冲突

  1.权利冲突。

    权利是一种支配性的力量，不同的权力在自己的支配过程中发生交叉，就有可能导致相互之间的冲突。

    行政人员在自己的工作实践中，不是只会处于一种权力的支配之下，他们时常会在两种或两种以上权力的支配下工作。不同的权力把不同的客观责任从外部强加到行政人员身上，就有可能形成行政人员要履行的客观责任发生冲突，只要这不同的权力对    我们提出的行为要求是不相容的，这种发生冲突的可能就会变成现实。

2.角色冲突。

  角色概念是角色责任冲突的关键原因。

  在特定的情形中，我们所体验到的特定角色的价值观是不相容的或者是互相排斥的。在工作中，我们可能会面临这样的角色期待，即我们作为工作人员与我们作为一位好母亲、一个善良的基督教徒，或者是美国公共行政学会的称职的成员是相矛盾的。在这种情况下，行政人员角色与组织工作之外的其他一种或多种角色之间就会发生冲突。

3.利益冲突。

  行政人员和行政单位对于自身利益的考虑，都有可能导致在处理行政事务的时候，与行政人员的角色规范产生矛盾。行政主体在个人利益考虑方面一旦占有上风，便会现实地与自身作为一个公共机构与公共官员的义务和责任之间发生的冲突，构成行政伦理困境。

 五、行政伦理行为的实现路径

（一）行政伦理困境的传统应对方法 

  1.外部控制。

  外部控制着眼于以外部规范的方法对公务员个人或行政主体的伦理越轨行为实施控制。实施外部控制的理论基础是：个人判断力和职业水平不足以保证人们合乎道德规范地行为。

  2.内部控制。

  内部控制着眼于强化行政主体内在的职业价值观和职业标准，试图通过培训、鼓励和引导来提高他们遵守行政伦理规范行为的自觉。也就是说，通过行政主体自身的变化来保证公共组织中人们行为的符合伦理规范，防止越轨行为。

（二）整合内外部控制

  1.个人道德品质。

    个人道德品质是这个支持系统的一个重要因素。它大体上包括伦理决策技巧、作为品性特征或内在道德品质的德行以及职业价值观。

    库珀认为，这种内在的个人道德品质可以为行政人员正确行使自由裁量权，模范遵守自己的责任和义务提供持续性的指导。

    2.组织制度。

    另一种保证公共组织中的道德行为的因素与组织制度有关。

   一般而言，组织制度包括对明确的职责、异议渠道和参与的程序等的合作性安排，它实际上构成行政人员个体在组织中发挥作用的重要工作环境，对行政人员的伦理行为具有重要影响。必要的组织制度可以通过对责任的明确规定来增强每一行政层级的责任，组织成员通过代表和参与政策制定过程而获得责任感和参与动力，合作安排则是整个行政组织呈现高度分工合作的有机性，大大增进行政组织的管理效率。而所有这些反过来，又无形之中增强了组织的合法性，体现了组织的目的性。

3.组织文化。

组织文化常常不是正式的制度机制，它是包括榜样、习惯、传统、时尚等“地方性”东西在内的行为软约束，但在库珀看来，它对组织成员的行为有着很大影响。它有可能使组织成员的行为遵循或者偏离乃至背离管理者的正式规则、章程、程序等正式制度。库珀认为，非正式的、又无处不在的组织文化却可以有力制约合乎伦理或不合乎伦理的行政行为。

因此，库珀认为，为了使组织文化对于行政伦理行为所具有的积极功能得到充分发挥，我们必须以一种组织整体设计的方法，使组织制度的完善与组织文化的建设能够联起手来，形成一种能够不断维护和推进公共服务价值观的风范。

4.社会期待。

负责任的行政行为的最后一个因素与社会对公务员的期待有关。这是最难以处理的因素，也是组织领导最不容易把握的一个因素。

社会期待指的是人们在不同的方面对于那些工作在政府中的人员所寄予的希望。

（三）保持个体伦理自主性——应对不道德的上级和不道德的组织

行政人员在履行自己对于公民及其利益的责任问题上，如何恰当地认定他们拥有伦理自主性的权利，一直是一个两难的问题。为了防止下级行政人员利用自由裁量权和伦理自主性侵犯公民及其利益，上级管理者必须要对此加以关注和防范，但在另一个方面，组织及上级管理者有时也会偏离自己的公共责任转而为已谋私，当这种情况发生时，组织中的、下级的行政人员便面临着对自己组织、对上级负责与对公民负责之间的责任冲突，此时便出现了一种需要行政人员予以应对的伦理困境。

当行政人员面临这种伦理困境时，他们就必须通过增强自己的个体伦理自主性来有效地确定自己行政责住的限度和对组织忠诚的限度。

个人伦理自主性包括三个因素：首先，有必要对工作组织进行限定并培养一种超越组织的身份认同；其次，有必要建立法律和法规机制以限制组织的权利和保护个人行使伦理自主性的权利；最后，如果想要在具体情况下能够作为个体而活动，就必须培养组织内外的自我意识，这些自我意识包括价值观、权利、需求、职责和义务。

六、简评

（一）理论贡献   

库珀的行政伦理思想为行政组织及其工作人员突破行政责任困境找到了途径，为行政人员妥善化解行政责任冲突提供了方法，并给予各级行政组织提升行政行为能力的培养模式，推动了行政伦理向前发展，使得行政伦理学更加完整化和系统化。具体而言，主要贡献表现在：

1.开辟了一个新的研究视角。库珀的行政管理思想以公共行政伦理为主线，以行政责任为切入点对公共行政中涉及到的伦理问题进行了较为全面、较为深入的探讨，在一个以效率追求为目标、以价值中立为参照的领域中引进了伦理学思考，开辟了一个新的研究视角。

2.明确行政主体的行政责任。库珀明确指出，行政组织及其工作人员都是当今主要的行政主体，各自承担着重要的职能和作用。但是一旦两者之间没有进行明确职能划分和责任界定，那么行政伦理问题就接踵而至，造成行政效率大幅降低，行政成本大大增加。从这个角度来说，行政责任缺乏明晰界定往往是造成行政伦理困境的充分条件之一。

3.具有较为明显的实用性。

库珀所追求的行政伦理理论具有较为明显的实用性。人们对职业伦理的研究长期以来大多停留在形而上的抽象理论分析上，而对现实的生活并不特别关心，人们想从这种抽象的分析中得出的往往是一套自己想要的结论或一套实际上已经塞进了预设前提中的伦理准则。而库珀则强调，把思考分析与实际行动联系起来。纯粹抽象的理论分析不能满足实践中人们的要求，他们要求理论要联系实际，要求理论应该明确行动的方向。 

（二）局限性   

   1.片面把握行政伦理困境产生的实质。

库珀将责任的冲突和利益的冲突两者之间的关系给本末倒置了。库珀认为在实践的过程中，行政责任伦理冲突最有代表性的三种表现形式为：权力的冲突、角色的冲突和利益的冲突，将行政主体（行政组织和行政人员）内部的责任冲突看成是利益冲突发生的缘由，把责任和义务当作是行政伦理的困境发生的本质因素，这明显是没有正确阐释伦理问题发生的本质原因。

   2.缺少对行政伦理原则的整体分析。

库珀没有着重探究行政伦理思想的原则，一种思想如果没有其思想原则，很难形成一个整体的理论系统，从而给研究者如何把握其思想脉络与主体造成困难。作为一门应用性很强的学科，行政伦理学如果不建立一个完整的知识体系，那么这门学科也就不完整，同时也就缺少了一个行政伦理思想的坚实的理论基础。

   3.缺少对行政伦理内容的整体分析。

库珀行政伦理理论所关注的焦点不是行政伦理的内容，而是行政伦理的过程。所以其他学者认为一种完整的行政伦理理论不仅应该有对行政伦理的过程探讨，也应该有对行政伦理的内容分析，只有将动态探讨和静态的内容有机结合起来，才能全面、准确地揭示行政伦理的本质规律。