一、奥斯特罗姆的生平与著述

1.生平。

文森特·奥斯特罗姆（欧文森）(Vincent Ostrom1919--2012)，美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家，公共选择理论的开创者之一，研究宪政与联邦主义的著名学者，1950年在加州大学洛杉矶分校获政治学博士学位。曾先后任教于怀俄明大学、俄勒冈大学、加州大学洛杉矶分校、印第安纳大学;主持“未来资源”项目的研究;并先后提任社会科学研究会、行为科学高级研究中心、比尔福德大学跨学科研究中心的研究员。3.获得美国政治学会的“丹尼尔·埃拉扎杰出学者奖”(1991)和“玛莎·德西克最佳图书奖”(1999)。担任公共选择学会的会长(1967-1969)和《公共行政评论》的主编(1963-1966)，《美国政治学评论》等期刊编委。

2.著述。

包括：《复合共和的政治理论》（1987）《美国联邦主义》（2003）《美国公共行政的思想危机》（1989）《美国地方政府》（1988）等。

与妻子埃莉诺（欧玲）《公共事务治理之道》共同提出多中心理论，阐述了联邦主义理论和大都市治理理论。对当时流行的“官僚行政”非常不满，进行了深刻系统的学理反思，提出了与官僚行政相对立的“民主行政”理论。

二、产生背景

（一）官僚制行政弊端显露

 官僚制行政理论是美国公共行政的思想主流。美国政府家机构的运转同样是以官僚制行政理论为基础，官僚制行政以精准性、稳定性以及原则的严格性与可靠性著称。20世纪以来，一系列制度失败的案例呈现，美国出现了一系列的宪政危机，“尼克松水门事件”、“克林顿总统弹劾案”，让美国公民感受到政府机构是如此的蛮横、狡猾、富有欺诈性。组织庞大而权力集中的行政机构在治理公共事务方面却显得无能、效率低下、粗鲁。

（二）民权运动此起彼伏

  20世纪0、70年代，在美国，争取种族平等、妇女平等的民权运动、反战运动、环境保护运动此起彼伏，构成了这一时期的宏观社会图景，迫使人们重新反思政府管理的思想基础。

（三）国家干预主义盛行

  20世纪60年代凯恩斯主义成为国家干预主义的代名词，国家干预的合理性没有受到关注。国家干预主义所带来的后果是行政权力的极度扩张，政府行政机构规模急速扩张，在一个权力中心的指挥下运行，总统成为全国公民的利益代言人。

三、理论来源 

（一）政治经济学家的绩效理论

  政治经济学家的效率标准是以成本计算来评估公益物品与服务的。成本计算的标准就涉及到获得公益产品与服务的成本—收益分析。即，经济学家们从绩效的角度考虑公共服务的提供。提出建议发展多组织安排，提供多种多样的公共物品与服务。运用协作机制所进行的多组织安排来提供公共产品与服务。

（二）联邦党人的民主行政思想

联邦党人的民主行政思想主要体现在两个方面：一是共存行政，二是自治原则。

（三）托克维尔对民主制行政的分析

  美国民主制迸发出的活力归结于基于与美国的自治传统与结社自由组织起来的行政体制。

（四）实在宪法性法律理论

  实在性法律理论强调法律的可执行性，法律是权威的唯一来源。要求行使政府专有权的人只能拥有优先的权力与分散的权威。宪法性法律对政府专有权的限制主要集中在权力行使的界限以及条件。

四、主要内容

（一） 人性模式设想：理性的利己主义者

   政府行政人员同样是具有理性的经济人，经济人善于计算收益与成本的能力，不仅应用于私人领域，同样适用于政治领域。政府行政人员所作出的决策，所依据的内容是成本—收益分析，看哪一个方案能够得到最大的收益。所以，不应该期许政府行政人员在道德上高于普通公民。

  公共行政人员的天性是理性自利的，具有天然的策略选择倾向。策略的多样性是发生策略行为的前提条件，只有提供多种行动方案才能够进行比较选择。

（二）宪法性法律体制：限制公权，保障私权

  民主宪法的决策权能分配覆盖整个社会，无论是私人领域还是公共领域都要受其制约。个人的专有权由宪法确定，而不是由政府所有权所赋予；政府专有权同样受到民主宪法的规范，再也不是公权对于私权的赋予。

  制度失败的根本原因在于单一的权力中心，实质性的制约机制在单一权力中心的体制内几乎是不存在的。只有政治权威分立、不同的权威组织相互制约和控制的前提下，才能使得公权谨慎行事。

（三）政治与行政的关系：行政在政治范围之内 

  官僚制行政所关注的主要对象是上级，行政行为的发生所受到的主导因素是上级的喜好，那么代表公民的共同委员的审查、陪审团的调查以及大众舆论的监督都会被置若罔闻，民主监督机制的联盟陷入溃败境地。

  民主制行政是与大众控制、立法监督和司法救济紧密联系在一起的。民主制行政范式强调对民主控制机制的运用，民主行政程序必然遵循的环节就是对其他组织结构的质疑和审查。

  政府行政机构人员的决策如果仅仅是单一权力决策中心的结果，行政决定之间的博弈游戏仅仅是取决于上级的喜好，那么行政结果完全是背离了民主制行政要求。民主制行政所固有的优势，重视民意、承认权利、长期酝酿、审慎考虑、提供选择被官僚制行政粗鲁的治理方式付之一炬。

  通过行政权力的分散，意味着行政权力是有限的，大众政治控制渗透于政府行政过程，集权与等级制度保持在最低的限度。要发挥司法的权威性，依靠司法机构来维持理性社会秩序。

（四）行政决策体制：多权力中心

美国一系列的宪政危机的根源就在于美国政治实践过程中所实际遵循的是带有专制主义色彩的官僚制行政理论。高度一体化的执行结构中命令权力完全集中在单个的行政首长手中，会导致严重的制度失败问题。制度失败问题的重要表现是宪政规则的限制作用完全等同于形同虚设。权威的来源只是政府专有权，而不是实在性宪法规则。

民主社会不是简单的基于安全保障的社会，民主社会中公民的需求是复杂的，多样的，甚至是个性的，如果把希望寄托于整齐划一的官僚制行政，对美国民主行政的基本结构基础来讲是毁灭性的。

社会治理的复杂性决定了决策中心的单一权威在理论上有悖于多元化需求。不同公益物品和服务所内含不同效应范围的边界条件不同，在这些条件下，只有通过交叠管辖的多机构来实现最优。交叠管辖的机构依靠的是行政决策体制的多中心化，单一的、唯一的行政决策体制无法满足多样化的的需求。

（五）公益物品的提供：多组织安排

 政府的首要职责是提供公共物品和服务。可以采用多种多样的组织形式提供公益物品和服务。

公益物品和公共服务的供给必须破除政府行政组织的双向垄断。政府组织应当与公益组织、企业组织、社会团体和公民协商合作，共同治理公共事务；在提供不同的公益物品和服务时，应当采取不同的多组织安排。    

大量的实证研究发现，在交叠管辖的组织间环境中，多样化的组织安排能够在大城市区域治理、公共服务产业运营、公共经济组织以及高度联邦化的行政体制运作方面成为富有活力的秩序体制。

公共物品的提供已经不再是由政府部门直接提供，通过订立契约的方式来提供各不相同的公益物品与服务。政府充当代理人连接需要提供公共服务的公民与能够最优质公益产品与服务的供应商。以市场机制作规则，使得供应商始终处于围绕公民需求进行生产。 

（六）行政改革的方向不是完备官僚制行政体制，而是行政管理的民主化

官僚制行政改革的动力来自于单一权力中心控制和管理社会的内部需要，改革方案的规划和设计者是“理性的” 单一权力中心，民众需求和社会发展被视为外在的客观变量，其在行政改革方案中的作用取决于单一权力“理性”认知，是一个受到权力控制和管理等多重因素权衡的变量。  

在以民主制行政发展为方向的行政改革中，公共利益的实现和公民多样化的需求处于决定性的地位。其中，公共利益和社会发展、公民的意愿与需求绝不只是权力中心的臆想和猜测，公民以及各类社会组织对于社会发展和公共利益是什么、如何实现都具有制度化的发言权，公民的意愿和需求能够得到制度化的表达和尊重，公民和社会组织的积极性也能得到充分的调动。

评价政府及其官员公共管理和公共服务绩效的不只是权力的效率，而更主要的是看其是否合理有效地运用公共资源满足社会发展和公民需求。公民不仅能够有效地表达其意愿，而且能够积极地参与公共事务的治理和绩效评价。

（七）根据地方自治和民主决策的原则，建立适度规模的政府组织

要真正实现民主制行政，仪靠强化外部民主参与机制是不够的，还必须建立适合民主自治的政府规模和多中心的权力决策体制。

合理设定各级政府组织和公共部门的规模，以确保行政民主与效率的实现。建立规模适度的公共运载系统，即建立适度规模的政府组织。根据以下四条标准确定政府的规模：

（1）控制。政治辖区的边界划定应该使得一系列相关事件能够得以控制。

（2）效率。政府规模的划定要使公共物品的生产达到最佳的规模效率、最好的效果。

（3）政治代表。每一区域的“决策安排都要包含适当的政治利益”，民众应该能够通过民主的渠道使官员对自己负责。

（4）地方的自决。乡镇、县和州是美国的地方自治中心，每个中心的治理原则是“所有人(即每个个人)是其自己私人利益的最好的也是唯一的判断者，除非他不利于共同福祉，或者共同福祉需要他的帮助。

前述三条标准在地方政府中的运用都从属于“自我决定的考虑”，地方民众的民主决策权利的实现是设定政府规模边界的基本考虑因素。在每个层级的政府单位中重申自治原则，意味着公共行政是有限的，使集权和等级制度保持在最低限度。 

（八）民主行政的制度建构

多中心体制是构建民主行政的基础制度框架或称“元制度”。多中心体制包括：第一，许多形式上相互独立的自治单位；第二，选择按照考虑他人的方式行动；第三，通过合作、竞争、冲突和冲突解决程序。 

奥斯特罗姆的多中心体制是一种组织结构模式，在此，许多独立的要素能够相互调适，在一个一般的规则体系之内归置其相互之间的关系。这种多中心体制与市场结构具有相似性。“多中心不限于市场结构，而能够向各种政治过程的组织扩展，这意味着它能够应用于一般的政治过程。”

美国联邦制(复合共和制)和公共服务产业是奥斯特罗姆民主行政所分析的两个制度安排。前者是从政治和法律的角度来阐释，后者是从公共经济的角度来建构。

五、民主行政理论简评

（一）贡献

1.促使官僚制行政向民主制行政转移。奥斯特罗姆认为美国政府体制的理论基础是实在性宪法理论，并不是官僚制行政范式所依据的主权专有性理论，应用霍布斯的主权专有性理论是十分危险的选择，单中心的行政决策体制极易走向专制政府体制，与民主制政府机构的预想是不吻合的。因此，要对政府体制设计的理论基础进行恢复，进而逆转了行政范式的历史走向，用行政民主制范式替代官僚制行政范式。

2.为行政分析提供了不同的分析取向。

传统公共行政分析性的取向是官僚制行政的效率问题，而奥斯特罗姆民主制行政理论的分析取向是对个体利益的满足程度。二者的分析单位存在明显的差异，官僚制行政理论是以政府机构作为分析单位，而民主制行政理论是以个人作为基本分析单位，建构效率的理念存在绝对程度上的差异，民主性行政所仰仗的是在公共政策分析和公共事务活动中避免权力垄断。

3.交叠地支持了新公共管理运动。

民主行政理论还具有强大的“外部效应”，它交叠式地支持了新公共行政运动和新公共管理运动。民主行政理论旗帜鲜明地反对政治一行政二分法，主张政府官员承担其社会与政治责任，必须向社会和公民负责等等。这些思想与新公共行政运动的主张是一致的，更为重要和明显的是，它对于新公共管理运动的思想贡献。

（二）局限

1.民主行政的方法论基础存在不当。民主行政理论借用了公共选择理论的“方法论个人主义”，认为集体决策就是个人决策的加总，个人不会受到他(她)的群体成员身份、决策时所处的集体环境以及决策任务对象的公共性等因素的影响，依然“我行我素”地按照“理性人” 的行动逻辑追求个人利益的最大化。这种个人主义的假设在一定程度上是有问题的，公共决策并不能也不应该化约为个人决策之和；此外，公共选择理论是无法关注甚至故意回避价值问题的，然而民主行政理论却恰恰是一个价值承载体系。

2.民主行政理论的政府体制设计问题。

民主制行政理论中对联邦体制的理解存在偏颇，奥斯特罗姆所理解的联邦体制是以效率作为设计基础。从自由保障的视角认为，联邦体制的真正含义是以自由作为根本目的的治理体制，与奥斯特罗姆在价值设定层面存在差异，所导向的行为层面必然不同。

3.一些理论观点可能在实践过程中走向反面。

比如：分权化政府在道德和效率上一定占优吗？政府越小就越有效率和越具回应性吗？分权自治的正面理论假设有些过于武断。政府规模过小，有可能导致政府无法有效地提供公共物品和服务；过于强调分权和自治，可能导致无序的地方主义。

4.适用范围的限度狭窄。

民主行政只适用于联邦制国家, 特别是美国这样具有数量众多、交叠且具有并存管辖权的政府机构。国家结构形式的确立是历史合力作用的结果, 并不只是公民的主观选择问题。奥斯特罗姆以本国政府结构作为蓝本来进行自我佐证，是在为美国混乱的政治秩序进行解释和辩论，这使得民主行政的适用范围大打折扣。