一、弗雷德里克森的生平与著述

1.生平。

H·乔治·弗雷德里克森(H.George Frederickson,1934-2020)，美国新公共行政学思想的主要代表人物之一，当代著名的公共行政学家、新公共行政学派的领军人物。著名公共行政学术期刊《公共行政理论与实践》的主编。堪萨斯大学埃德温·斯滕尼公共行政专业特聘教授。1977年曾当选为美国公共行政学会主席，东华盛顿大学校长、密苏里大学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与环境事务学院副院长。曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和马里兰大学。1990年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共事务学院联合会颁发的特别研究奖。1992年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特·沃尔多奖。

2.著述。

其著作及学术论文主要有：《论新公共行政学》（1971年）、《社会公平和公共行政》（1974年）、《新公共行政学沿革》）（1977年）和《新公共行政学》（1980年）、《公共行政的精神》（1997）等。

二、产生的历史背景

（一）美国社会的动荡

20世纪60年代至70年代是美国历史发展的一个重要时期。美国率先迈进并引领了世界第三次科技革命，在物质空前繁荣的社会背后却蕴含一系列政治、经济和社会危机，最为突出的校园纵火事件、暗杀事件、水门事件、能源危机，长期持续的民权运动和反越战运动，以及社会的不平等问题，整个社会充满着动荡和变革的压力。

（二）效率的追求导致不公平问题突出

传统公共行政学认为政府更多的考虑利用有限的资源提供更多更好服务的“效率”，和花费更少资金保持和提高服务水平的“经济”，以实现较少投入换取较大产出为经济和效率目标，没有回应公民的需求，造成了越来越多且差距日益增大的不公平、不平等现象。

（三）科学技术的进步带来了人们价值理性的缺失

二十世纪六七十年代以来，科技的迅猛发展大大提高社会生产力水平，科学技术也逐渐异化为追求经济、效率的手段，人不再是目的，而是一种世俗化、功利化的工具。

工具理性与价值理性二者关系的疏离和扭曲给社会带来了严重的危机。由于传统的公共行政理论自然无法解决科学技术发展给现代社会造成的各种危机，使得传统的公共行政学理论面临严峻的挑战。

三、理论渊源：罗尔斯的正义论

公平行政理论是以当代美国著名的政治哲学家罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系作为理论依据的。

1.罗尔斯原则。

（1）第一原则：每个人都拥有享受彼此相容的最大限度自由的平等权利；

（2）第二原则：社会经济不平等应当（a）权力和地位在机会均等基础上对每个人开放；（b）尽可能地有利于从中得益最少的人。

2.罗尔斯原则的实质。

（1）第一个原则，被称为“最大的平等自由”原则，它所涉及的是的基本自由的分配问题，它们所强调的是一些政治上的权利(如投票权及被选举权)、集会结社的自由、言论及思想自由等应该在社会成员之间最大限度地平等分配。

（2）第二个原则被称为“差异原则”，所处理的主要是有关经济及社会上其他非基本权利（权力、社会地位、财富等）的分配问题，它分为两个部分：第一部分是指机会均等，被名之为机会均等的原则，它强调的是当权力和地位不能平等分配时，从形式上要保证获取它的机会向每个人平等开放；第二部分是真正的差异原则，强调的是当上述非基本权利不能平等分配时，要保证最少受益者也能从中受益。

（3）优先顺序。在这两大原则中，平等自由原则优先于其他原则：除为了更好实现自由以外，不能因其他缘故（如经济理由）而限制自由。在第二原则内，机会公平开放原则又具有优先性。

3.罗尔斯的公平观。

（1）公平的自由。公平的自由高于一切，理想的正义社会应拥有最大的公平自由言论、集会、结社等自由。

（2）公平的参与。当公平的自由原则在由宪法规定的政治程序中得到运用时，就成为公平的参与原则——所有公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪结果，参与政治事务；每一个有选举权的人都有一张选票，而且“每张选票在决定选举结果中具有大致相同的分量”，要求“所有公民至少在形式上应有进入公职的公平途径”，要求“所有的公民都应有了解政治事务的渠道”。

四、对传统公共行政学的批判 

（一）对政治--行政“二分法”的批判

1.威尔逊和古德诺的“政治--行政”二分法。

    政治是政治家决定的大事，行政是由技术员（办事员）执行的小事。

    政治是国家意志的制定，行政是国家意志的执行。

2.达尔及西蒙的批判。

达尔：公共行政科学与三个问题相关：规范价值、人的行为和社会环境。

西蒙：事实与价值“二分法”。

3.弗雷德里克森：价值不可能中立。

（1）传统公共行政范围狭窄。行政机关内部事务，如预算、人事等。

（2）“二分法”缺少经验证明。

（3）新公共行政学：行政责任、社会公平。

（二）对传统公共行政学“效率至上”观的批判

1.两种效率观。

（1）机械性效率。指可以用具体数字来表示的投入与产出之间的比率，强调以最少投入获得最大产出；（技术效率、生产效率） 。

（2）社会性效率。指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，即机械效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。

2.传统公共行政学是机械效率观。

传统公共行政学的基石是提高效率，即对行政机构进行有效的、经济的、协调的管理，或者是“耗费最小限度的社会资源，获得由法律规定的最大限度的效益”、“花费最少的人力和物力完成正在进行的工作”，即追求机械性效率。

3.效率至上观的理论批判。

（1）传统公共行政学强调“效率至上”，使个人则失去了自我反思与自我了解的意识，缺乏创造精神和人格的健康发展，甚至造成组织成员与服务对象之间的疏远与隔离，进而失去了组织的社会价值与责任。 

（2）新公共行政学强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改善人民的生活，实现行政管理工作的最终目标。

4.效率至上观的实践批判。

(1)传统公共行政学理论所强调的指挥统一、层级节制等原则虽然促进了效率，但它们却面临着发展的困境，而且由于社会的急剧变迁，传统公共行政理论与实践之间的差距越来越大，已经无法承担起社会责任，更缺乏适应社会发展的能力，自然也就无法有效地改善人民的生活。

(2)传统公共行政的效率观使得一些行政学研究者以机械性效率为标准来评估公共服务的绩效，专注于成本收益分析，导致了总体上的无效率，如PPB（计划项目预算 ）。

(3)传统公共行政过分迷信效率，造成了长远性的缺乏效率并且已经明显地造成了很多问题，如 “水门事件”。

5.结论。

（1）在新公共行政学看来，效率虽然在某种层次上有其积极作用，但如果只考虑机械性的量化概念，不顾及社会公平，其结果往往促使社会上的有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，从而造成社会的不公平。

（2）传统行政学强调的实现以较少的投入换取较大的产出即经济与效率目标固然是公共行政的价值追求与目标之一，但不应该是其核心价值和惟一的终极价值。

五、提倡社会公平价值观

（一）公平及社会公平的含义

1.公平的含义。

（1）“公平”是一个人把自己和他人收入与付出之比进行比较而产生的一种心理感受。（美国社会心理学家亚当斯）

    如果自己的收入和付出的比例相当，他就会认为公平，于是心情舒畅，努力工作；相反，如果一个人发现自己的收入和付出的比例不相当，或低于别人，他就会产生不公平感，内心不满，影响其工作积极性的发挥。 

（2）亚当斯用公平等式。

    设Ix为个人付出，Ox为个人收入；Iy为比较对象的付出，Oy为其收入，那么：

    当Ix/Ox=Iy/Oy时，则为公平状态；

    当Ix/Ox≠Iy/Oy时，就为不公平状态。

（3）结论。当一个人的所得与所付出的比值等于作为比较对象的他人的这项比值时，就存在着公平状态，如果二者的比值不等，那么就存在着不公平状态。

2.社会公平的含义。

（1）“公平”概念的完整含义应当包括“收入与付出相符合、贡献与报酬相一致、权利与义务相对称，也就是责权利相结合”，进而使“公平”概念进一步获得了社会意义——即“社会公平”。（伦理学和政治哲学的范畴）

（2）社会公平的内涵。

①意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。

②强调政府提供服务的平等性。

③强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务。

④强调公共管理的变革。

⑤强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的。

（二）公平行政理论内容

1.过程公平。

（1）主张的公共行政过程的公平，是指公共行政自由裁量权的合理使用，即公共行政人员在执行法律、政策的过程中，需要用不同的方式实现公平，注意他们的行政行为对社会弱势群体产生的影响，以及他们在形成公共行政决定所进行的选择中坚持那些社会弱势群体的立场，使公共行政过程达到允许存在的任何不平等都是有利于社会地位低下群体的。

（2）主张政府加强对社会的回应性，尤其对于弱势群体，通过组织化的参与，促进公民参与，增强公共政策的公平性。认为参与的过程或者公民参与使社会弱势群体参与有关公共行政的对话，认为如果作出决定的过程是公平的，那么公共行政的决定也是公平的。

2.社会公平复合理论。

   所谓社会公平复合理论是把公平、公正和平等概念整合到一起。公平不是指某一个方面的公平，而是包含着多方面的公平，它包括单纯的个人公平理论、分部化的公平理论、集团公平的理论、机会公平理论、公平的领域和公平的价值等理论。

3.代际公平理论。

（1）作为反映公共利益的公共行政应竭力制定和实施那些有利于代际之间社会公平的政策。

（2）政府应该制定那些对后代不可能会产生消极影响的公共政策，或者政府不应当制定那些可能导致代际之问社会不公平的公共政策。

（3）公共行政人员在进行提供服务或分配资源时，应该后代的利益。

（三）公平行政理论对公共行政的意义

1.为全社会，尤其是为社会的最少受惠者提供公平的公共服务。

2. 在当代民主社会中，建立民主行政之模型。

六、组织理论

 （一）动态开放的组织观

1.公共组织的四种基本运作过程。

（1）分配过程。即行政组织内部的各种权力、资金与利益的分配。成本效用和成本效益分析是常用方法；分配过程的分析必然和组织的决策方式联系在一起 。 

（2）整合过程。指通过权威阶层来协调组织中成员工作的过程。目的在于构建一个有凝聚力的、能够有效实现组织目标的整体并使其运行机制更加有利于各种行政任务的完成。

（3）边际交换过程。指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程。相关组织包括：立法机构、辅助参谋机构、上级行政长官、利益集团等。 

（4）社会情感过程。一种社会情感的训练过程。能使行政人员降低对权威层级的依赖，能接受各种风险的挑战，也能对各方袭来的冲突采取宽容大度的态度以提高行政机构整体适应各种社会环境的能力。

（二）行政组织改革

1.必要性。

（1）公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，因此，公共行政组织结构与功能状况与公共服务的质量密切相关；

（2）由于传统的官僚层级制体系与制度规范使公共行政组织的结构趋于呆板、僵硬，对所发生的社会变化作出迅速而有效的反应；

（3）现有公共行政组织将自身利益扩张看成组织发展目标，忽视其服务对象——公众的需要；强调组织效率，忽视公民平等自由的权利，尤以忽视缺乏政治、经济资源支持的最少受惠者权利为甚，这使公共行政组织运行偏离了航道，违背了民主政治的基本准则。

2.目标。

（1）顾客导向的组织形态，即将公众（即接受公共服务的顾客）的要求作为组织存在和发展的前提；

（2）应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。

七、弗雷德里克森的公平行政理论简评

1.其对公共行政意义与价值的关注超越了实证主义的研究模式。推崇“后逻辑实证主义”哲学流派的思辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位。

2.使公共行政学摆脱了对政治学与管理的附庸地位，迈开了独立发展的步伐。 

3.它着眼于建立公共哲学，倡导行政民主，扩大了公共行政的研究范围。行政学者不仅仅是学术研究者，而应该是改革社会、推进社会发展、促进社会进步的倡导者。

4.其对公共行政组织目标和意义的重新界定给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础，从而完善了公共行政组织理论的内容。

5.对当代公共行政实践产生了重大影响。其减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，在美国上世纪七八十年代开始的行政改革中得到了充分体现。

6.缺乏概念和理论上的连贯性，如怎样构建社会公平模型，怎样解决政治行政的冲突等，并未最终生根立足，未能最终取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。

7.提出了许多理论模型，但没有提供具有可操作性的制度设计和安排。

8.社会公平理论过于理想化，在现实的公共行政中很难达到。