一、沃尔多的生平与著作 

1.生平。

德怀特·沃尔多 （Dwight Waldo,1913－2000），美国政治学家和现代公共行政学者，他的一生都致力于批判将官僚制和政府描述为科学或技术性的（即现在试图用公共管理取代公共行政）。基于沃尔多对现代官僚政府理论的贡献，他被认为是上个世纪最重要的政治学家之一。 沃尔多出生于内布拉斯加州的农场小镇，在当地的卫理公会学院（Wesleyan college）学习，毕业后在内布拉斯加州的一所师范学校任教。之后沃尔多选择深造政治学，获得内布拉斯加州立大学硕士（MA）学位，在耶鲁大学库克（Francis Coker）教授的指导下获得博士（phD）学位。曾执教于加州大学伯克利分校、雪城大学马克斯维尔学院（Maxwell School），对后来许多公共行政学者产生了深远的影响。在他的发起下，数十位年轻的公共行政学者于1968年组织了明诺布鲁克会议（Minnowbrook Conference），兴起了“新公共行政运动”，他及其追随者被称为“公共行政的看门人”。

2.著述。

主要著作：《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》（1948）、《公共行政研究》（1955）、《研究行政学的各种观点》（1956）、《动荡时期的公共行政》（1971）、《公共行政学的任务》（1980）。

二、传统行政学的一般特点 

1.接受政治与行政二分法。

2.一般管理取向。

3.传统行政学的第三个特点是通过科学分析来寻求一般原则。

4.强调行政活动的集权化是传统行政学的第四个特点。

5.传统行政学的最后一个特点是对“民主”的基本承诺。

三、传统行政学的思想框架和哲学基础

1.传统行政学的价值取向在于“有效地接受并支持现在的政治秩序”（个人主义、实利主义、平等）。

2.传统行政学的思想框架包括：民主使命感、信赖基本规律、信奉进步论与循序渐进论、相信能够据以成立“民主统治阶级”的专门知识。

3.传统行政学的哲学基础包括：实用主义、功利主义、与实证主义。

四、对韦伯官僚制理论的评论 

1.韦伯的官僚制理论概念是关于正式组织的惟一最重要的陈述。他认为，韦伯是一个天才，因为他能够恰当地将官僚制概念同历史、经济生活、技术发展、政治哲学以及社会结构和社会过程有机地联系起来。

2.韦伯将官僚制的发展视为与文明本身的发展相联系,这一观点与沃尔多的思想是完全吻合的。

3.对官僚组织是否合乎（时代）需要这一点却保留了某些意见。

五、对传统行政学的批判和评论 

1.政治与行政二分法是不恰当、不可取的，它不能解决民主制与官僚制的冲突、不能解决价值问题。

2.批判传统行政学的组织范式。其理性主义倾向过分强调组织之间的共性或所谓的原则。

3.批评传统行政学家的“ 科学” 主张。怀疑发展一门行政科学的  可能性，但科学思想仍然是有益和必要的。

4.反对传统行政学家过于重视效率的做法。

六、对当代公共行政学的评论

（一）组织理论评析

1.沃尔多把组织理论的发展分为三个阶段。

（1）第一阶段是传统的组织理念时期。代表人物有泰勒、古立克、法约尔和穆尼。他认为，传统时期的组织理论是以组织的“机器模型”为基础的，它强调的是人类行为的理性方面。这一阶段的组织理论于20世纪30年代发展到了最高峰并以《行政科学论文集》的出版而告终。

（2）第二阶段称之为“新传统组织理论”时期。这一发展阶段始于20世纪20年代的霍桑试验并且一直影响到20世纪中期的组织理论。与传统组织理论相比，新传统组织理论强调的是组织中人的行为的情感方面和社会心理方面。

（3）第三阶段叫做“现代组织理论”时期。现代组织理论阶段从马奇和西蒙合著的《组织》一书的出版开始的，是以组织的“有机体模型”或“自然系统模型”为基础的，它强调的是组织的生存和发展，它认为组织应该更少地依赖等级控制，更多地依靠公认的权威，更多地提供个人流动的机会以及更善于接受新的变革，具有明显的行为主义倾向，它试图寻求一种价值中立的、无论何时何地都适用的“一般组织理论”。

（二）比较公共行政学评析

1.比较公共行政与现代组织的异同。

（1）相同点：都关注方法论问题，都相信系统框架和功能主义，都具有交叉学科的取向，都寻求一般性概念、公式和理论，并且都强调经验描述。

（2）不同点：比较公共行政具有明确的比较观点，注重文化的多样性，对韦伯的官僚制具有强烈的爱好。

2.比较公共行政前途“有待实现”。

 （1）比较公共行政一度曾被人们广泛地视为当代公共行政中“最有前途的领域”，但这种前途至今还有待于实现。他认为，比较公共行政使我们更多地了解到行政与社会目标之间的关系、文明对有效政府行政的严重依赖以及将西方的行政模式传递给其他文化的种种困难。

（2）比较公共行政运动的基本问题是所运用的理论模型与实地研究证据之间的距离。即便是比较公共行政运动具有强烈的理论爱好，也未能取得任何精确的理论成果。

3.比较行政向“发展”行政的转向。

 对实际结果的压力导致了比较行政向“发展”行政的转向，但迄今也没有出现任何一般性的“发展科学”。所谓“发展”也不是“西化”的发展观，否则，就会导致发展行政成为一种具有“世界性宗教”特点的“强大而敏感的意识形态”，而且所谓“发展”的实现也只不过是在复制韦伯的官僚制模式而已。

（三）公共政策评析

1.公共政策教学方式----案例研究。

  案例研究方法旨在通过对现实行政事件的描述为学生提供一种能够主生共鸣的行政经验。以一种整体的方式集中研究决策并试图就政策和伦理这两个方面提出一些基本的问题。其目的之所以具有“科学性”，是因为案例必须以认真细致的观察为基础并且最终要积累有关行政过程的经验资料。

2.政策研究的拓展。

  案例研究法并不是研究和学习公共政策的惟一方法，但也很少有其他探讨公共政策的方法。政策研究领域也逐渐被经济学等学科所占据，并取得成效。

（四）新公共行政学评析

1.“新的浪漫主义”。

（1）当代新公共行政运动是20世纪60年代末70年代初的社会骚动和政治骚动所引起的，是青年激进派的反叛和非马克思左派反主流文化的组成部分。

（2）新公共行政学批判“老的”公共行政学缺乏一种明确的思想——哲学框架，并且认为行政人员应该在寻求社会公平的过程中发挥积极作用。沃尔多把新公共行政运动称之为“新的浪漫主义”，因为它与浪漫主义一样也假定人性本善，而人性腐败堕落的根源在于坏的制度。

（3）作为对理性的反映，新公共行政运动强调情感高于理性，感觉高于理智、本能、创造性以及自我实现高于惯例和规则的作用。

2.新公共行政学的基本主题——参与、分权以及代议官僚制。

（1）参与既是一种政治过程又是一种组织过程。政治参与被视为权力分散和增加公民参与政府事务的一种手段。新公共行政运动既反对多数主义也不赞成有利于选择的多元论，而组织参与可以成为促进组织变革和分权的一种手段。

（2）分权像参与一样，其目的在于政府过程或组织过程中分散权力和增加公民参与。

（3）代议官僚制的宗旨在于产生以顾客为中心的行政和由行政人员代表顾客利益的代表制。

3.对新公共行政“富有同情心”的担忧。

（1）就参与和代议官僚制而言，其论据如果说不是不真实的话，那么就是特设的和自相矛盾的。

（2）参与的支持者们似乎假设某种“看不见的手”会解决这个高度分权的新系统中协调、秩序和生存问题。

（3）新公共行政运动的愿望是自相矛盾的，它一方面希望拥有民主，而另一方面却又拒斥多数主义和多元论并且实际上支持少数人的统治。

4.对新公共行政学“反组织态度”的保留。

（1）新公共行政学的反组织态度有一定的道理，但是认为这种态度是不公正的、不合逻辑的，并且首先是不现实的。

（2）行政精神倾向于理性的目标，但是这并不等于说我们就必须盲目地遵循僵硬呆板的组织程序和官僚制，而且正是那些官僚制组织曾常常被证明是一种变革的力量。

（3）多数创新的技术和方法都是在官僚制组织中产生的，而且官僚制的时代也曾是迅速变革的时代。此外，即使官僚制适应这种现状，这种现状本身也不是一种整体利益，而是各种不同的、全都必须满足的利益。

5.新公共行政运动是“青年人的任性”。

七、沃尔多的公共行政研究领域

（一）历史与公共行政

1.从历史中发现“洞见、假设和科学结论”。

2.从历史中学习行政的技术和方法。

3.从历史上看政府的积极作用。

（二）官僚制与民主

1.时代的中心问题：官僚制与民主之间的潜在冲突。

（1）官僚制：沃尔夫从描述—分析意义上来使用“官僚制”这个术语。认为“官僚制”仅仅意味着大规模的、正式的、复杂的、任务专门化的以及目标取向的组织。官僚组织具有极其重要的意义，然而它们所严格持久地履行的有关秩序和稳定的职责并未得到人们的承认，或者说至少不被人们所欣赏，相反它们倒常常因其管理的严格性和持久性而遭到人们的谴责。

（2）民主：沃尔夫认为，民主是“一种为了平等和自由的奋斗”。因此，民主可以被描述为一种道德观或者叫一套价值观，而不是其程序上的装饰品。民主是一个同样可以应用于政治事务和行政—官僚事务的术语。因此，官僚制组织并非与民主概念完全不相容，官僚制组织可以为民主价值观提供重要支持，如建立在能力和专长之上的普遍性标准和机会。

（3）冲突的表现：官僚制强调的是等级规则，而民主强调的是平等；官僚制依靠是纪律和监督，而民主强调的是自由原则。

2.冲突的融合。

（1）冲突是一种窘境。官僚制与民主之间的冲突是一种窘境。一方面，权力被视为一种应该分散的危险物；另一方面，人们承认权力如果引导行当则能够达到好的目的。

（2）反对借口“冲突”而否认官僚组织（公共组织）。保守的学者们把公共组织污蔑为“次品”而同时又不承认官僚制也是资本主义的组织模式，而开明的学者们尽管需要参与性的行政，但却不是在顾客（服务对象）成为辩护订约人时需要。

（3）寻求融合。要解决这个“冲突”问题就必须在民主与官僚制之间寻求一种融合，即承认不仅民主是合乎需要的，而且官僚制也是必不可少的。创造一种能够给我们带来尽可能的人生利益的“行政文化”：关心人类平等、参与的价值观，承认权威、等级乃至压制，制订周密的计划以便保证自由和自主的领域。

（三）公共行政与政治

1.政治与行政不是可以分离的领域，而是相关的领域，或者就是一个统一的领域。

2.公共行政可以被描述为一套连锁的价值观，而不是一种僵硬的范式或教条。如：民主价值观的道德成分。

3.公共行政应该将经济理性、政治理性以及社会理性的概念同正在发挥重要作用的“公共利益”概念结合起来，以免公共行政失去其道德意味并进而退化为纯粹的“政府行政”。

（四）道德与公共行政

1.公共行政既是一种伦理道德又是一种意识形态。

2.研究行政价值，并利用它为经验研究指引方向。

（1）对价值观的研究能够有助于减少混乱和压力并且有助于发展行政事务中的“道德创造力”或“道德建筑风格”。

（2）公德与私德研究。历史提供了两种公共事务中的道德传统：一种是公共道德，另一种是私人道德。国家成为公共道德和私人道德的统一体，公共道德超出了私人道德事务的范围，如果某种行为能够符合产生、保护或增加政府权力的目标，那么这些在私人道德看来是不道德的行为却具有合理性。

3.道德行为选择的冲突是利益冲突。

（1）自由民主的政府与政府机构在不同道德观念的支配下，进行道德选择。

（2）注意公共行政事务中的不道德问题。

（五）逻辑实证主义与公共行政

1.事实与价值的区分只能是逻辑上的，实践中两者紧密相连，而逻辑实证主义却将价值问题置之不顾，因为不是一种很有用的分析方法。

2.逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向：即把公共行政视为实现外部界定目标的一种工具，放弃了人类经验领域（审美、道德和形而上学）进而让“理性”为“非理性服务”。

3.需要对价值观念进行自我认识与批评，应在“科学性”与“规范性”之间达到一种妥协。

（六）科学与公共行政：对公共行政之科学性的怀疑

1.若就狭义的“科学”概念而言，不相信存在或可能存在一门公共行政科学。

    狭义科学观：科学是为经验实在同假设和定律安排在一起的高度抽象的系统化概念以及按照规定的方法论原则获得的合法化知识。

2.广义上，包括公共行政在内的社会科学都具有科学性。

    广义科学观：科学只不过是导致“对具体变化进行控制”的知识而已）。 

（七）公共行政：学科、专业和事业

1.学科地位：一门应用科学。

（1）与政治学的关系：不仅仅是政治学的子学科（因为政治学未能为公共行政提供一种认识和培育环境）。

（2）与管理学的关系：不应归属于“一般”管理学派：因为行政的价值观以及行政的技术和方法都不能普遍化，它需要一种特异的技术和有特色的哲学）。

2.一种专业：公共行政应该由一个学科发展成为在大学拥有一个独立的专业学院的专业。

3.一种事业：一种包括许多方面的思想、观点和方法论的事业，具体折衷性、实验性与开放性。

（八）公共行政与未来

1.公共行政应该探讨由于未来社会变更所引出的一系列的问题：如更少官僚制色彩，更具公私混合性质，更具国际性的新的组织形式和管理风格。

2.公共行政必须变革与转型：公共行政的决策必然会是一个    由政策判断、工具判断、法律判断和道德判断组成的联合体，具有多元论的特点（哲学、学科、方法论上）。

3.两种方案。

（1）集权主义的方案。将政府完全一体化并占据支配地位，公共道德与私人道德加以调和。

（2）无政府主义的方案：更为可取。

    多重性特点：包含分散的、复杂的经济-社会-政治制度，这些制度对公共道德的理解是多元（歧义）的。

    主权国家被解散而且其明显垂直型权威结构被复杂的、契约性的、非正式的水平关系所取代。

八、沃尔多综合行政管理观简评

1.沃尔多主要不是一个创造者，而是一个评论家。他起的作用与其他行政思想家的作用有所不同，他被誉为公共行政造诣最深的元老，美国公共行政学会设立了“沃尔多奖”，成为公共行政学领域的最高学术奖项。

2.沃尔多对公共行政学的研究，提出了许多有启发意义的真知灼见，评论大体中肯和合乎事实，有助于大家更好了解和理解传统与当代公共行政。

3.沃尔多的研究，缺乏一个统一的中心主题、一个系统的理论体系以及明确的结论。

4.沃尔多对公共行政研究及其结论持矛盾和犹疑心态，散布了一种悲观与怀疑情绪，建设性不够。