一、西蒙的生平与著述

1.生平。

赫伯特·亚历山大·西蒙（Herbert Alexander Simon，1916～2001） ，美国著名行政学家，诺贝尔经济学奖获得者，被人称为“跨学科旅行家”、“科学奇才”、“世界著名博学家”。他在当代自然科学、社会科学、技术科学、思维科学的不少学科领域均有所研究，尤其是在行政学、政治学、管理学、经济学、心理学、社会学、计算机科学、科学哲学等学科均有建树。西蒙因其贡献和影响获得了很多顶级荣誉，如：1975年A·M·图灵奖、1978年诺贝尔经济奖等。

2.著述。

其代表作主要有：《行政行为——行政组织决策过程的研究》《公共行政学》（1950）、《经济学与行为科学中的决策理论》（1959）、《管理决策新科学》（1960）等。《行政行为——行政组织决策过程的研究》最为重要，因为其行政学说的基本理论主要都在这本书中，奠定了在行政学界学术地位。

二、传统行政学批判理论

（一）传统的行政原则并非科学原则，而是行政谚语

1.专业化分工原则——集体业务工作形成专业化。真正的行政管理问题不是泛泛地搞“专业化分工”，而是要以提高行政效率为宗旨，以特定的方式和具体方针去搞专业化。同时，现有的专业化原则相当模糊，而且与命令统一原则相互矛盾。

2.统一命令原则——将集体成员纳入一个明确的职权等级中。事实上真正的命令统一或统一指挥在行政组织中是不存在的。

3.控制幅度原则——限制组织层级系统的任何层次上的管理幅度，使之较窄。并没有任何实验证明何种控制幅度是最合适的。

4.集团化原则——为了控制面按照目标、过程、对象和地点来组织工作。这一原则要依目的、程序、对象、地区等划分部门，本身就是相互冲突的，而且也没有明确的划分标准。

（二）对政治--行政“二分法”的批判

  从事实与价值的划分出发，认为政治与行政不可能截然分开，因为行政中也要从事某些决策活动。

    1.决策中的事实要素与伦理要素区分开来。

    2.决策问题中事实（价值）的重要性是决定其交给立法机关还是交给行政机关的标准。

    3.立法机关也必须做出许多的事实判断。

    4.行政管理机构也必须做出许多必要的价值判断。

（三）传统行政学理论的主要缺陷

1.传统行政学原则只能是一些“行政格言”（行政谚语）而已。

2.传统行政学研究的是静态的权力结构和方向，对管理状况的描述局限于职能的安排和正规权威结构。

3.传统行政学所运用的是一些哲学的、法学的抽象方法。

（四）传统行政学理论批判的目的

    1.确定一种以决策为研究中心的新的行政学理论。

    2.行政学理论若要真正成为一门描述性科学，必须确立某种统一的概念框架，这就是“决策”概念。

    3.现代行政学理论的目标是建立旨在确保合理地进行决策的组织原则。

三、行政学研究方法理论

行政学研究方法论，包括概念工具、操作定义和事实与价值（目的与手段）的关系三个方面。

（一）概念工具

    1.行政学理论的首要任务就是要建立一系列能够从理论角度描述行政问题的概念。这种概念不包括有关学科的实质理论，只是用来作为研究这一学科，建立这一学科的理论或原则的工具，所以称之为“概念工具”。

    2.分析单位。复杂的整体现象包含了各种具体的特殊的层次，每一个层次都有一些基本的分析单位，一个分析单位也就是一个概念。

    3.行政行为的研究上即是以“决策”为基本概念。

    （1）“决策”是分析的基本单位。

    （2）“决策前提”是最小的分析单位。

    （3）“决策”是目前行政行为研究上最流行的概念工具。

（二）操作定义

1.操作定义。 

    所谓名词操作定义，是指名词的定义是与实证观察的事实或情况相一致的。

2.“权威”一词的操作定义

“只要一个下级人员将自己的行为置于上级决策的指导之下，不对该项决策的是非曲直进行自主审查，我们应当说，那个下级人员接受了权威。”

3.法定权威和心理权威

（1）法定权威。“一个人有权利要求服从就是他有（法定）权威（视为正当的法律体系）。      

（2）心理权威。“从心理的观点来看，权威的运用是一种两个人以上的关系。一方面是一个为他人的行动做建议的人，另一方面是一个接受这些建议的人——即服从这些建议的人。

（三）事实与价值的区分

1.理论的区分。

（1）事实命题——关于宏观世界中可观察的事物及其动作方式的陈述，它们可以通过检验来确定其真假。

（2）价值命题——关于偏好的表达，是对某种特定的情形是“应该如此”、是“更好的”或者是“所期望的”，无客观是非，不能以经验或推理证明其正确性。

（3）两种命题的区别。相当于一般所谓“描述性陈述”与“规范性陈述”或“实然问题”与“应然问题”的区别。

    一个事实命题是否正确，取决于它是否与事实相符，即基于实证的、客观的真实性；而一个价值命题是否正确，则是基于人的判断，即基于人的主观价值。同时，事实命题不能以任何推理从价值命题中引出，价值命题不能直接从经验（事实）中产生。科学问题都是事实命题，即科学研究以事实问题为对象；而价值问题是不能用科学方法进行处理的。

2.实践的辨别。

（1）目的与手段的区别。事实与价值的区别问题就是目的与手段的区别问题。目的相当于价值问题，手段相当于事实问题。

第一、手段—目的链（目的的层级体系）。

第二、价值——最终目的。

第三、复杂且关系不清的手段——目的关系网。

第四、以手段——目的区分事实——价值的缺陷。

（2）可供选择的行为与行为后果来区分事实与价值

    第一、所谓“可供选择的行为”，是指在特定的时间和特定的情况下个人或组织所可能实施的任何行为，而“行为后果”则是指各种行为所产生的后果。

    第二、将后果视为行为的价值指标。

3.以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题，奠定了行政学研究的方法论基础。

（1）政策问题中价值因素占主要地位，衡量政策的正确与否的标准，主要看立法者的价值因素占主要地位。

（2）在行政问题中，则是事实问题占主导地位，这里涉及的价值主要是社会比较公认的价值，所以衡量决策的正确性的标准，主要看客观的事实。

（3）区分政策问题与行政问题的原则。

    第一、一个决策问题是应该交给立法机关还是应该交给行政机关，这取决于其中所含的事实问题和价值（伦理）问题的相对重要性及关于事实问题的纷争程度。

    第二、行政机关的价值判断必须反映社会价值，当价值判断有争议时，则行政人员（机关）对这种价值判断必须向立法机关负完全责任，也就是说，立法机关对这种价值判断保留控制权。

四、行政决策理论

（一）行政学研究应以决策研究作为重点

1.决策理论的目的即在于为行政学构造一个概念框架体系。

2.以决策行为去研究行政的理由

（1）传统行政学讨论都只注意“执行”，即“行动”或“做”，而不注意行动或做之前的“决策”。

（2）组织中的操作人员非操作人员对组织目标的实现都很重要，都需要做决策。

（3）传统行政学对组织的说明过于简化、肤浅而且不切合实际，过分重视权力因素而忽略其他同样重要的因素，而对一个组织状况科学恰当的描述，应是对组织中每一个人做什么以及做决策受到何种影响的描述。

（4）所谓好的或正确的行政行为在本质上就是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简单的办法就是看行政组织每一个人决策的理性程度。

（5）决策（行政）程序对于完成行政工作十分重要。

（二）有限理性与满意决策

1.理性。

    何谓“理性”？一般说来，“理性”是指非感情的一种计算、思考的心智方法。基于逻辑分析，而非喜恶。

    行政决策理论中的理性概念是专就其决策理论所指的意义而言的“理性的”是指一种决策行为方式，所谓的“理性的决策”即是指理性方式的决策。

2.客观理性与经济人假设。

（1）何谓“客观理性”？

    所谓“客观理性”就是人们通常所说的“完善理性”、“绝对意义上的理性”或者叫“传统经济人的理性”，它实际上是古典经济学理论和统计决策论所发展起来的理性概念。

   “经济人”假设正是在这种理性概念的基础上形成的。西蒙说“一项决策如果真能在指定情况下使一定的价值最大化，则可以称为‘客观理性’。”

（2）经济人假设。按照古典经济学理论，人类是理性动物，人类经济行为的目的无非是为了追求最大的利益，这就是所谓的“经济人”假设。

    “经济人”假设所依据的理性原则包含了下列四个先决条件：    

    第一、存在着数种可以相互替代的行为类别；

    第二、每一类行为都能产生明确的结果；

    第三、经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；

    第四、经济主体拥有一套确定的偏好程序表，以便让他依据自己的所好来选择自己认为适当的行为。

    因此，“经济人”假设的最重要特征就是认为人类理性是经济活动的主导因素，亦即“经济人”具有“客观理性”。

（3）客观理性无法证明。

    第一、知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”在实际行动中是不存在的。

    第二、人类行为所依赖的既不是古典经济学家所谓的“客观理性”，也不是弗洛伊德所讲的“非理性”，而是介于理性与非理性之间的“有限理性”。

    第三、任何组织和个人都只能被视为一个具有学习及适应能力的体系，而不应被看作是一个绝对理性的体系。

3.有限理性与行政人假设。

（1）有限理性。

    介于理性与非理性之间，是一个具有学习及适应能力的体系，而不应看作是一具绝对的理性的体系。

（2）行政人（管理人）假设。

第一、在“有限理性”基础上，用“行政人”取代“经济人”。

第二、“行政人”是心理人和经济人两者的结合。

第三、行政人对行政形势的分析易于简化，不可能把握决策环境的各个方面的相互关系，因此，他只具有“有限理性”。

（四）满意决策

1.理性是一个程度问题，客观理性是最高程度的理性，有限理性是某种程度的理性，这个程度不是固定的。

2.决策行为的准则，即应该用“满意决策”准则取代“最优决策”准则。

3.“满意决策”准则。

（1）决策标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案；

（2）如果拟采用的备选方案满足了或者超过了所有的备选方案，那么该备选方案就是令人满意的；

（3）当按照原定标准寻找不到任何令人满意的备选方案时，就有必要考虑改变原定的标准。

五、行政决策过程

理性决策的任务就是要选出一个能产生令人满意结果的策略，行政决策的过程大概包括具体的四个阶段：

    1.第一个阶段：情报活动，即探查环境，寻找要求决策的条件。

    2.第二个阶段：设计活动，即创造、制定和分析可能采取的行动方案。

    3.第三个阶段：抉择活动，即从可资利用的方案中选出一个特别的方案。

    4.第四个阶段：审查阶段，即对过去的抉择进行评价。可以看作是执行决策任务的阶段。

六、行政决策的类型和技术

（一）决策类型

1.程序化决策。

（1）定型化的、程序化的决策。属于经常不断的、常规性的，而且由于其不必实施新的决策，所以没有一定的作业方式或程序.

（2）程序化决策的原因：假若某个特定的问题反复出现，那么人们就会制定出一套例行程序来解决它。

2.非程序化决策。

（1）非定型的或非程序化的决策。具有新颖的、无结构的、而且具有不寻常的影响程度的特征。

（2）非程序化决策的原因：某类问题，或者因其过去未出现过，或因其确定的性质和结构尚捉摸不定或很复杂，或因其十分重要而需要采用现裁现做的方式加以处理，都不能采用程序化决策方法，而要采用非程序化的方法。

（二）决策技术

1.程序化决策的传统技术。

（1）习惯是制定程序化决策的全部技术中最普遍和最为盛行的技术。

（2）组织成员的集体记忆是实际知识、习惯性技能和操作规范等，与习惯紧密相关的是标准操作规程。

（3）习惯是内化在中枢神经系统里的，而操作规程则是通过书面语言记录下来的程序。

2.非程序化的传统技术。

（1）非程序化决策制定往往是“判断”。而这种判断是通过某种不确定的方式由经验洞察力和直觉来决定的。

（2）制定非程序化决策所依靠的是到目前为止人们尚不了解的心理过程。

（3）这种决策可以通过某种有条理的思考来加以改进，通过职前的和在职的培训也可以加强其技术。

3.程序化决策的新技术。

    现代程序化决策技术不断发展和完善，主要包括作业研究和电子计算机的使用。

（1）作业研究主要依靠数学家的研究成果而得以完成。它也称为“运筹学”或“管理科学”，其特征是，引入系统分析和数学方法来解决管理决策问题。

（2）电子计算机也日益成为合理决策的重要手段，它扩大数学计算上实际的可能范围，也使模拟技术与电子资料处理迅速发展。（智能）

4.现代非程序决策技术。

    当现代程序决策新技术被大量采用之时，非程序决策也开始掀起了革命。这场技术革命主要表现在探索式解题技术的应用，其中包括：

（1）决策者的培训；

（2）探索式计算机程序的编制。

决策类型	决策制定技术
	传统式	现代式
程序化的: 常规性、反复性决策，组织为处理上述决策而研制的特定过程。	1.习惯。 2.事务性常规工作：标准操作规范。 3.组织结构：普通可能性；次目标系统；明确规定的信息通道。	1.运筹学：数学分析；模型；计算机模拟。 2.电子数据处理。
非程序化的： 单射式，结构不良，新的政策性决策；用通用问题解决过程处理。	1.判断、直觉和创造。 2.概测法。 3.经理的遴选和培训。	探索式问题解决技术适用于：（1）培训人类决策制定者；（2）编制探索式计算机程序。

七、行政组织理论 

（一）组织的含义

 组织是全部成员参与的信息加工、传递、控制的决策系统，实质上是一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式。

    包括：组织影响、组织目标、组织设计和组织平衡理论。

（二）组织影响力

组织影响力主要表现为权威、沟通、训练、效率准则和组织认同或组织忠诚五种。

1.权威。

（1）权威是一种能够用来作出指导他人行动之决定的力量。

（2）权威关系是上级与下级两个个人之间的关系。

    上级作决定并传达决定，预期下级会接受这个决定；下级预期有这种决定，其行动取决于这种决定。

（3）权威对个人的影响，是个人组织行为与组织外行为的主要区别所在。（正式组织与非正式组织）

（4）权威的运用对组织有三种值得特别注意的作用，即：让运用权威者负责任、让专家去作决策以及组织活动的协调。

2.沟通。

（1）沟通。

    组织中某一成员将某些决定前提传达给另一组织成员。

（2）重要性。

    没有沟通就没有组织，因为无沟通则组织就不能影响组织成员的决定。

（3）沟通的双向性。

    一方面是将命令、资料、意见等信息传达到决策中心（指负特定决策责任的人）；另一方面是决策中心将决策传达到组织各方面。

（3）沟通方向。上行、平行及下行三种。

（4）沟通种类。正式沟通与非正式沟通。

3.训练。

（1）训练的目的。

    旨在使组织成员能够自行作出满意的决策。

（2）训练种类。

    训练有职前训练与在职训练两种。

（3）训练影响决策的方式。

    决策时可给予受训多的人较大的自由裁量权，并减少上级的监督。

4.效率准则。

（1）含义。指个人应基于效率观点作决策，换言之，在一定机会成本下应当选择能够获得最大成果的行动，或者说，达到一定成果应选择机会成本最低的行动。

（2）效率准则与理性准则的关系。

第一、理性准则在作决策时要全盘考虑可能的行动、可能的结果以及整个价值体系；效率准则是一种将复杂现象予以简化后的决策的依据；

第二、效率准则是在决策上接近理性准则的方法，理性准则是在复杂决策情况下求最大成果，而效率准则是在简化决策情况下求最大成果；

第三、通常人们首先要求在简化情况下的决策能获得最大成果，而后才能在复杂情况下获得最大成果。

第四、由于人的理性能力有限，行政人员只能以效率为决策准则。

5.组织认同（组织忠诚）。

（1）含义：指个人以组织价值代替个人价值作为他决策时的指标（决策时以决策对组织产生何种结果来衡量）。 

（2）种类：

第一、对组织目的的认同；第二是对组织本身的认同。

（3）功能：

一个行政人员在决策时，只有在认同于一个组织或一个组织单位的目标时，才有可能作出合理的决策或有效的决策。

（4）可能造成的困难（目标冲突）：

个人决策时以该组织单位的价值（目标）为决策依据，当小单位的价值与大单位的价值发生冲突时，会导致行政组织的困难，即目标冲突。 

（三）组织目标

1.目标与动机。

（1）目标：无论是个人的还是组织的，它所指的是作为决策而输入的价值前提或准则。

（2）动机：它指的是指使人们选择某些目标作为决策前提而舍弃其他目标的原因。

2.个人目标与组织目标。

（1）区分依据：人的行为可以区分为个人行为与角色行为，因而具体人的目标也应当相应地分为个人目标与角色目标。将目标划分为个人目标与角色目标的做法，相应地产生出组织理论中的工作动机理论即激励理论与组织内部决策制定过程理论。

（2）动机与角色的结合——诱因与贡献。

    个人参加组织的动机可以用“诱因—贡献”的函数关系来解释。

   （3）个人目标与组织目标的关系。

（1）组织角色的目标不是个人目标的简单累加。

（2）关系的方式。

    一种情况是个人目标与组织目标具有紧密的、直接的关系；一种情况是个人目标与组织的生存息息相关；还有一种情况是个人目标与组织没有直接关联。

（3）组织目标是所有参加者的间接的个人目标。它是组织参加者们一起进行组织活动，以满足各自不同动机的手段。

 4.约束：近似的目标。

（1）约束的含义。

    任何一种实际决策中，可以接受的行动方案一定要满足一系列的要求，这些要求就是约束，决策就是寻找具有约束性的行动方案。

（2）约束的种类。

    第一、一类是限制决策者对行动范围考虑的约束；

    第二、另一类是激励和指导决策者寻找行动方案的约束。

    第三、前一类约束的作用是充当检验嚣；后一类约束的作用是充当生成器。后一类约束则更像是“近似的目标”。

（3）约束条件的总和——目标。

第一、目标就是一组约束条件的总和。

第二、不同决策者面临不同约束。虽然处在组织的不同部门的决策者所考虑的具体约束是不一样的，而且哪些约束充当生成器，哪些约束充当检验器，在不同决策者那里也是不一样的。

第三、但对于同一组织来说，多数部门的决策者所考虑的全部约束大体上是相同的。由此可见，组织确确实实拥有共同的约束集合，即具有共同的“组织目标”。

（四）组织设计

1.组织设计的基本要求。

（1）组织的结构形态上，应当把组织的整体结构设计成层级结构。

（2）组织的专业分工上，必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络。

（3）组织的工作重心上，必须应用“控制注意力的原则”，有效地利用组织的“注意力资源”，把管理者亲自处理的决策任务限制在一定的范围内，要使工作任务量适合管理者的有限时间和精力。

（4）组织的权力配置上，应当正确地处理好集权与分权的关系，要根据实际情况把一部分容易受“门户之见”影响的决策集中起来，交给一个合适的特定部门去制定，而对于基层情况不易上达的某些具体决策工作则应交给基层或中层机构去做。

2.组织的结构形态。

（1）把组织的整体结构设计成三个层级结构；

    上层组织机构、中层组织机构和基层组织机构，它们各自有不同的职能目标。

（2）上层组织机构为非程序化决策层，主要负责整个组织系统的设计工作，为其确定目标，并且监督目标的实施；

（3）中层组织机构为程序化决策层，主要负责管理生产和分配系统的日常工作；

（4）基层组织机构为基本的作业层，主要从事直接的生产性业务工作，履行具体的操作职能。

3.组织的专业分工。

（1）分工的方法与目的。

所说的”分工“不是指业务内容上的分工，而是指决策职能的分工，将整个决策系统的组织分解成彼此相对独立的子系统，使各个子系统的信息处理能力和技术手段同其信息处理任务（即决策任务）相适应。

（2）分工的原则。

从信息处理的角度对组织进行专业化分工同一般的部门划分有所不同，它以尽量减少子系统之间的依赖性和尽量充分利用决策能力为宗旨。按照这一宗旨进行组织设计，不仅“能实现最大限度的分散决策，使子系统能比较简便和比较经济的协调方法，如市场机制，使决策子系统彼此联系起来”。

4.组织的工作重心。

（1）应把组织有限的信息处理能力放在重要的决策任务上。

（2）组织设计必须应用“控制注意力的原则”，有效地利用组织的“注意力资源”

    第一、必须合理地设计组织系统的边界结构，或称“分界面”，使之有选择地注意和吸收那些为组织的长期战略决策所必需的信息，并且将它们及时传递给组织内部的相应部门，而要做到这一点，则需要认真设计面向外部的信息处理系统和信息沟通网络；

    第二、组织，尤其是组织的上层机构，必须设立如何安排议事日程的规则，用来区分紧迫的决策任务和期限较为灵活的决策任务。

5.组织的权力配置。

（1）权力类型:集权和分权。

（2）集权。

第一、集权的好处：有利于明确责任，进而能够促使决策者以更加负责的精神去制定决策，还有利于克服由于组织内部各单位之间的“门户之见”而引起的困难。

第二、集权的弊端：易于导致决策者负担过重、无法集中时间和精力考虑重要的决策问题，易于导致决策过程的重复、使下级人员无所作为，易于造成“下情不上达”致使决策脱离实际。

（3）分权的必要性与适当性。

(1)个人认识能力有限，有必要让各单位和各级管理人员参加重大决策。 

(2)分权要适当：不能绝对分权，因为业务组织活动是集团活动，要顺利实现组织目标，必须有一定的集中协调机制。

（五）组织平衡（诱因）理论

1.个人参加组织的原因。

（1）由于组织目标的实现可以直接获取个人报偿的诱因，如工资；

（2）与组织的规模及其增长有关的组织提供给个人的诱因，如个人在组织中的发展机会；

（3）与组织规模及其增长无关的、由组织提供的诱因，如职位、声望及工作团体的人际关系等。

2.平衡的含义。

  强调组织对个人的诱因与个人对组织的贡献之间的平衡。

（1）贡献：包括组织所需要的一切有形和无形的资源，如立法机关的拨款、服务对象团体的支持、组织成员所提供的时间和精力、顾客对其服务所付的代价均属贡献。

（2）诱因：包括一切有形和无形的事物，大至有助于世界和平，小至增加一元薪饷，它并非完全自私的，也不是只偏重物质因素。

3.平衡理论与组织的发展。

组织领导的重要任务是维持住贡献对诱因的正差额，或者至少能维持两者的平衡。

八、西蒙的行为主义行政学思想简评

1.西蒙是一位杰出的行政学家，他的行政学研究取得了很大的成就，开辟了行政学研究的一个新的时代。西蒙有效地揭露了古典的行政学理论尤其是“科学的行政学”理论的矛盾，力图通过设计一种理性决策模式来寻求有效的行政学替代途径。因此，他离开了古典行政学家所关心的那些行政学主题，将行政学理论的建构转移到以决策为核心来研究行政行为或行政过程，他力求用一种更充分的概念框架，应用行为研究方法和定量研究方法，来构建他的行政学理论体系。

2.以科学化的概念、实证的研究方法来取代古典的、充满含混命题和教条化陈述的内容，其研究途径和方法具有创新的意义。他引进科学方法来研究行政过程尤其是决策过程，以此表现行政学的精确性。他在《行政行为》等著作中广泛引用心理学、社会学等学科的成果，开拓了行政学的视野，使行政学研究由狭隘的单一学科概念框架迈向多学科交叉研究。

3.西蒙建立起了较系统全面的行政学理论体系，实现了行政学的范式转换。西蒙认为要形成具有普遍性的行政学原则，建立行政学的科学理论体系，必须以某些基本的概念或概念框架为基础，将它们作为描述组织活动状况的工具。他的《行政行为》正是为了改变这种状况而作的努力。西蒙以决策为行政学的核心，把决策过程看作理解组织现象的关键，围绕“决策”概念来建立他的系统的行政学基本框架和理论体系，实现了行政学的范式转换。

4.逻辑实证和事实与价值等看法是不妥当的。西蒙主要是从逻辑实证主义及行为主义的方法论观点基础上来建立他的理论体系的，而逻辑实证主义所主张的纯粹的经验事实是不存在的，事实和价值也是不能截然分开的。西蒙将决策主要建立在事实的基础上，将决策中的事实和价值两种因素分开，认为价值不是科学分析的对象。