一、古利克的生平与著述

1.生平。

卢瑟·哈尔西·古利克（ Luther Halsey Gulick ， 1892—1993），美国管理学家，是一个行政理论家和实践家。先后就读于美国俄亥俄州奥伯林大学、哥伦比亚大学，获政治学与公共法博士学位。曾任美国哥伦比亚大学公共关系学院院长、担任罗斯福总统的行政管理委员会的成员，致力于将公共管理的原则应用于公共管理的实践。古利克终生致力于公共服务的实践，因其一生中的杰出公共服务成绩而获得了全国城市联合会的杰出公民奖、美国国家公共行政研究所的杰出服务奖、区域规划协会的国家规划奖等奖励。

2.著述。

主要著述包括：与厄威克合作编辑了著名的《行政科学论文集》（1935—1937）一书，撰写了《组织理论评论》、《科学、价值观与公共行政》两篇论文。

二、政府在社会中的作用

（一）政府存在的必要性

1.政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段；

2.当基于自身利益并且由市场这只“看不见的手”所支配的私人行动证明是不适当的时候，政府活动的必要性便油然而生。

（二）政府工作的目的

1.对过度自由的行为施加必要的限制；

2.提供公私合作的社区服务；

3.表现对弱者公平的人类同情心（促进社会公平）。

（三）政府工作方式

1.不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其在制订计划上；

2.计划体现了价值判断，因此，制订计划要有科学性、可行性。

（四）限制政府的作用，防止机构膨胀

1.政府机构膨胀原因：市场失败导致机构增长；热心于扩大预算的官僚政客。

2.限制政府作用。政府不能确切地了解未来；政府中的领导者可能缺乏智慧、经验、知识和品质；缺乏行政技能与方法；综合行动涉及众多变量；集权体制缺乏开发新思想和新方案的有序方法。

3.政府的作用不应受到固定限制。

（五）重新划分和配置政府职能

1.由政府（系统）来制订计划。公众不了解错综复杂的计划问题；立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一以贯之的方式发挥作用。

2.理想政府（系统）的职责分工模式。行政首长在专门参谋机构的帮助下制订计划；立法机关负责接受或否决政策建议；行政部门负责贯彻实施已被采纳的政策计划；公众通过参加政党和压力集团行使一般的监督控制职能。

（六）重新界定联邦系统各项职责

1.将职能按其所赋予的相应责任划分为地方的职能、州的职能和联邦的职能。

2.分散责任。

三、行政在政府中的作用

（一）拒绝政治/政策----行政“二分法”

1.政治的含义。

（1）一般意义上，政治是指通过统治者的控制来寻求私利或寻求发展，

（2）真正意义上，政治则是指统治者用来实施控制的行动。

（3）其区别不取决于行动的本身而是取决于行动者的动机。

2.认为行政必然要涉及政治和政策过程。

（1）将一般意义上的政治置于行政之外的企图也已经证明是不可行的；

（2）试图通过独立的公共机构来将政治从行政中排除出去的做法，只会阻挠建立具有计划能力的一体化政府的努力；

（3）试图把政治的一般方面控制在行政之中，就要冒否认行政的真正政治功能的危险。

 （二）根据政治/政策研究相关度，区分政府系统中的四类角色类型。

1.政治家。

    通过监控和调节专家、官僚和利益集团之间的关系来保持整个系统的平衡。

2.政务官员。

    充当中介人，在专家和公众之间做解释工作以增进相互的了解。

3.行政官员。

    理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明政策指令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最后的决定。

4.技术专家。

    只考虑技术问题。

 所有公共官员的行为是一张由“处理权限和行动构成的无缝之网”，从当选官员到技术专家，其处理权限是递增减的。

 四、科学与行政的关系

（一）早期行政学家提出“政--行二分法”的愿望是建立一门行政科学

1.政治/政策：价值领域，价值优先，评估目的的合理性。

2.行政：事实领域，价值中立，科学分析。

（二）把科学方法应用于行政问题

1.科学方法。

（1）实证测量。对现象进行理智的考察和分析，试验探索来检验假说。

（2）目的：发现真理（行政原则或永远不变的“行政规则”），可以用来解决实际的行政问题。

2.科学方法对公共行政意义。

    以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以训练有素的行政人员取代训练无素的新手。

3.主张行政科学仍是一个知识系统。

    行政科学能够包含“一个只要人们为了一个共同的目标而有组织地一起工作便可以用来认识关系、预见结果和影响后果的知识体系”，即认识、预见和影响组织活动及其后果的知识体系。

（三）探讨了行政的科学限度问题

1.科学不能囊括行政活动的全部，行政具有价值性。

2.对科学的过分推崇（效率至上观），会导致对“专家治国”的强调，从而出现专家治理的危害。

3.将民主制与专家治理（科学）相结合，以民主来抑制专家治国的危害。

五、管理职能理论（ POSDCORB ）

古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出了管理七职能论。即Planning（计划）、Organising（组织）、Staffing（人事）、Directing（指挥）、Coordinating（协调）、Reporting（报告）、Budgeting（预算），取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB。

1.计划：为了实现企业所设定的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法。 

2.组织：为了实现企业所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调。

3.人事：包括有关职工的选择和训练、培养和适当安排等方面的职能。 

4.指挥：指包括以下各项的一种连续的工作：作出决策；以各种特殊的和一般的命令和指示使决策具体化；作为企业的领导者发挥作用，即包括对下属的领导、监督和激励。 

5.协调：即为了使企业各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现企业的目标，是一种使工作的各个部互联系起来的极为重要的职能。 

6.报告：指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行的情况的报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关情报。 

7.预算：包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算。

六、管理十项原则

1.劳动分工和专业化。

2.按目标、程序、顾客或地区把工作加以部门化。

3.通过等级制度协作。

4.通过思想协作。

5.通过委员会协作。

6.分权化或控股公司概念。

7.统一指挥。

8.直线参谋。

9.授权。

10.控制制度。 

七、行政组织思想

（一）在政府中采用类似“企业管理”的方法，形成一体化行政组织。

1.政府管理与企业管理有共性：同属管理科学，同样涉及到人员管理、计划、协调、激励等问题。因此，政府应向企业管理学习。

2.对行政体制的基本结构和过程进行大胆改革（重新界定政府职能、划分政府职责、关系正式化、人员专业化、活动合理化）。

3.建设一个能够制定和执行民主政策的行政部门。

4.行政分支机构应该被整合并置于坚强有力的行政部门领导之下，这些坚强有力的行政部门拥有一个能够对整个工作过程实施有效监督的权威行政首长。

（二）一体化行政组织形成的途径

1.合理分工与组织整合（bottom----up原则）。

（1）分工的必要性：人的性格、能力和技能有差异。

（2）整合：给组织中通过分工规定的“单元任务”之间提供重要的协调，就需要者整合。组织整合的一个组成部分是在组织中对类似的任务进行分组归类。 

（3） 整合的四种途径（依据）（或称4P原则）：

目的（purpose）即根据所提供的服务分组归类的任务；

工序（process）即根据所运用的技巧或技术分组归类的任务；

委托人（person）顾客或物资（物力）；

地方（位置）（place）。

（4）同质性或一致性原则：按该原则对各项单项活动进行分类与归并。

2.控制与协调机制（top----down原则）。

（1）建立权威机构：要求有一个负责全面指挥的单一行政权威，保证每项工作都有一名监督管理人员，对控制幅度实行限制。

（2）思想或目的的单一性：利用思想进行协调，培养组织成员带着单一的目标进行共同奋斗的欲望和意愿；

    采取的手段：说服、个人协商、坦诚布公的谈判、明确陈述目标。

八、公共财政和公共预算的思想

1.行政机关应增加管理财政事务的职责。

2.立法机关则应减少其在财政事务中的作用，以使行政摆脱立法机关的优柔寡断。

3.计划、预算应运用可以用来进行检查和评估的绩效指标（可操作性，量化）。

4.财政职能应集中在州。

九、人事行政思想

（一）主张在公共部门建立一个“ 积极的专业服务机构” 

1.目的：把政治置于一个更高的问题层次上，避免把人事问题视为职位和特权问题。

2.为民主政体提供必需的人才资源。

（二）提出一套可以扩大到政府所有高级职位的职业系统（五种类型职业） 

1.无需技能的服务人员。

2.技术和行业人员。

3.办公室工作人员。

4.职业和专业人员。

5.行政人员。

（三）职位系统保障 

1.考试录用。

    通过竞争性的考试招收职业人员,及早招收公共雇员，使之有一段学徒或试用期，应严格监督以免投机或偶然取胜者，淘汰不适合者。

2.待遇留人。

    职务晋升靠功绩；以优厚薪水和退休津贴吸引、留住人才。

3.保护雇员。

    建立保护性措施保护雇员以使共免遭任意解雇。

十、市政管理思想

（一）城市生活的重要作用

    以民主的方式为民众提供了获得最高文化教养的机会，而且城市还通过学校教育培养合作人们的自主能力、自控能力和适应社会变化的能力。

（二）城市面临的问题

    空间拥挤、少数民族和穷人云集、财政资源缺乏。

（三）城市问题的原因

    城市规模扩大、不良政治操作、不当管理手段。

（四）城市问题的解决方法

1.建立目的有限的机构；

2.把分部的活动转交给上一级政府，建立地方的多目标机构；

3.通过政府的合同解决问题；

4.在州一级建立一个地方事务部，重建县级行政区以及为城区建立一个新的政府层级；

5.适宜活动范围的区域及代表其利益的代表团；

6.建立一个政务官员与其管辖范围内的社区领导人之间自愿合作的市政会；

7.最终解决需要各级政府的共同努力。

十一、政府与行政问题的主要观点

1.当私人的行为证明不符合公共利益时，政府应该通过行动在社会中扮演一种积极的角色，应该尽可能地建立公共部门与私人部门之间的合作机制。

2.各级政府的行政部门都应该提出政策建议和执行政策，与此同时，立法部门则只应该承担批准行政建议或否决行政建议的职责。

3.在行政部门内，行政首长应该通过更为有力的层级控制、改进参谋机构的支持、合并行政科室以及减少州级政府和地方民选官员的人数来增强其实力。

4.联邦政府、州政府和地方政府之间应该就其各自所应承担的职责建立和发展合作关系。尤其是，联邦政府应该承认州和地方的问题具有全国性，因此，联邦政府在处理这些问题时应该扮演一咱领导角色。

5.行政官员必然要涉及政治和政策问题，而且行政理论应该重新加以阐述，以便在各项行政职能中充分地利用职业专长。

6.应该运用科学的方法来发现能够用来提高政府工作效率和效益的一般性行政原则。

7.组织的最高领导人应该在组织内部通过权威的机构和建立与发展统一的目标来对其行政分支组织进行内部整合。

十二、古利克的一体化行政思想简评

1.古利克一体化行政思想既继承了前期管理思想，又在实践中有所发展和创新，其理论、原则和探讨都直接用于指导实践——美国的公共行政改革及其自身的公共行政服务，许多思想又来源于其实践，是一位杰出的行政理论家和实践家，被誉为“公共行政的化身”。

2.其与另一个管理学家厄威克合编的《行政科学论文集》系统地整理了泰勒以来的古典管理思想，树立起了一个行政管理重要的里程碑。

3.丰富了法约尔的管理理论，提出了管理7职能论和10项管理原则；提出了一体化组织理论，并用于指导行政改革实践；丰富了行政学中一些范畴的探讨，如政治与行政、效率与民主等，较好地体现了其理论的规范性价值，进一步充实了古典行政管理理论。

4.古利克的一体化行政思想也存在着观点或思想的妥协性、行政原则的抽象性和不确定性、某些见解缺少科学支持性等不足。