一、怀特的生平与著述

1.生平。

伦纳德·D·怀特（Leonard D White，1891一1958），美国著名行政学家，历史学家，作家，改革家，长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。现代西方行政学的奠基人，首次将行政学思想系统化、理论化，并使之成为完整的学科体系。

2.著述。

主要著述： 《行政学概论》（1926）、 《行政学的最新趋势》、《联帮主义者》、《外国文官制度》《联邦主义者》（1948）《杰斐逊的信徒》（1951）、《杰克逊的信徒》（1954）、《共和党时代》（1958）。

在1926年发表了第一本公共行政学教科书《行政学概论》，这一著作与伍德诺·威尔逊《行政学研究》和弗兰克·古德诺《政治与行政》一起,使公共行政学成为了一个单独的学科领域；与美国普林斯顿大学教授魏洛比《行政学原理》（1927）、美国加州大学教授费富纳《行政学》（1946）一起被誉为美国行政学的“三足鼎立”教科书。

二、行政学的研究对象与范围

（一）行政学的研究对象与范围

1.对象。

    国家政府中“市政、邦联或联邦行政。

2.范围。

    行政中的各种基本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等。

（二）行政管理的目的

   行政的目的就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效的利用，有5个方面：

  1.管理人员运用物质材料完成国家建设的任务；

  2.行政人员在权限范围内最有效地利用一切财源；

  3.以最敏捷、最经济、最圆满的方式成功地完成政务计划；

  4.政务的有效推行和管理；

  5.防止行政权的滥用。

三、行政环境思想

（一）行政环境含义

    行政环境是指围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政行为以及行政效果的各种因素的总和，包括政治环境、经济环境、社会环境、文化环境和科技环境。

（二）具体行政环境影响（作用于）行政行为及效果

1.经济环境影响——行政职能与任务范围。

2.政治环境影响——政府职能，行政制度与组织。

3.文化环境影响——行政制度与行政组织。

4.社会环境影响——公民对政府的要求，国际经贸环境。

5.科技环境影响——行政方法，行政技术，行政研究。

四、行政组织思想

（一）行政组织体制的类型及特征

1.自治型对官僚型 

    自治型：民选制，任期制，政治责任制。

    官僚型：委任制，长期制，管理责任制。

2.中央集权型对地方分权型 

    中央集权型：凡国家和地方的重大政务均由中央决定。

    地方分权型：地方政府对地方事务有决定权。

3.独立型对权力汇一型

    独立制型：将每种服务机关视为一种独立单位, 与其他服务机关之间保持极少或毫无直接联系；

    权力汇一型：将各种服务分集于各部门, 各部门间密切联系与配合并有着统一的行政首长负责领导与协调。

（二）优良行政组织的标准

1.行政组织能够获得最优秀的人才；

2.组织成员应有一致的责任及适当的权力；

3.将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自的权责及任务，以职务划分为原则，确定指标；

4.设置协调机构专门从事综合协调工作；

5.对组织的管理效率进行精确、合理的测量。

五、行政权力与责任思想

（一）权责一致原则实施的困难

1．民选官员均不受上级行政首长的监督，他们可以在法律范围内任意地处理行政公务，缺乏固定的负责系统；

2．行政工作由行政委员会主持，其责任很容易混淆不清；

3．行政职权分配不当，例如，立法机关规定同一种行政事务由三四种性质不同的行政官员来处理等等；

4．同一种行政事务如果由两个以上的行政官员来办理，倘若工作出现失误，每个人都有充分不负责任的理由；

5．在许多情况下，各个行政机关之间仍然会有种种冲突事件发生，除非设有协调工作机关，否则，权责关系将会陷人难以克服的混乱状态；

6．行政机构设置过量导致行政机关职责不清、工作范围模糊难辨，致使某些行政机关的领导者有机会攫取其他机关与本部门有关联的工作，结果必然造成部门之间的对抗和冲突。

7．有些参谋咨询机构超出了其自身的职责范围，试图取代行政领导的工作，这也给行政权责的合理分配造成了困难。

（二）权责分配的原则与方法

1.原则。

（1）适当法定权力的行使，必须有立法依据，而且在许多情况下，要根据行政首长的命令来行使权力；

（2）必须有充分的财源，以适应法定的状况。怀特不仅从原则上提出了权责分配应注意的主要问题，而且进一步研究了权责分配的措施和方法。

2.方法。

（1）将同一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门；

（2）权责的分配与行政任务相一致，与部门、人员等级相一致；

（3）权责分配可以按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配。

（三）行政权力的监督

（1）必须对行政权力的行使进行监控，以防止其被滥用。

（2）因精力限制，监控幅度不应太大，以保证监控的有效性。

（3）“任何行政首长，其有效监督不能超出七个部或七个行政单位，否则将导致效率下降”。

六、行政协调思想

（一）行政协调的含义

    行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以达到共同目标的管理行为，它是行政管理的重要内容之一。

（二）协调方法

1.应精简机构。

2.应设置行政协调机关。

3.及时而精密的协调。

4.以首长裁定为最后决定。

七、人事行政思想

（一）人才选拨

1.指出人才选拨的重要性：当代人事管理的二大支柱之一（另为职位分类）。

2.人才选拨的方式：

（1）设置独立的考试机构。

（2）考试方法应科学化，多样化。

（3）笔试、口试，操作试验，工作试验，心理测验。

（二）职位分类——分级和工资制定

1.重要性：职位分类对实行工资管理意义重大。

2.工资多少应根据所完成的工作加以确定。

3.同工同酬。

4.必须按按现代标准改进工资政策，确定生活费用，公平报酬，最低工资。  

（三）职务晋升

1.进行考核，实行功绩晋升制度。

2.确保能干的人员得到提拔和重用。

3.应扩大晋升选才的范围，内晋与外聘兼用。

4.综合运用职务晋升的依据：

（1）工作资格。（2）工作成绩。（3）职务晋升考试成绩。（4）领导评价。

八、行政伦理思想

（一）行政伦理含义

    行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，是维持行政管理活动参与者之间，即行政机关与其工作人员、其他各机关、企事业单位、社会团体、以及公民之间等的合理、正当关系的原则与规范。

（二）官纪的本质及其重要性 

1.官纪的表现：行政人员的热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣的精神，有高尚和衰微之分。

2.高尚官纪的重要性：能激励人的积极性，保持官界纯净，培养良好素质，免除各种私利之事。

（三）导致官纪败坏的因素

（1） 缺乏奖励。（2）惩罚无度。（3）疏略社交生活。（4）调资不及时。

（5）不按能力与成绩取酬。（6）抑制升迁机会。（7）政党干预文官录用等。

（四）端正官纪的途径

1.直接：奖励工作表现突出者，倡导合作与忠诚。

2.间接：善于利用外界环境影响，提供适当的工作条件，鼓励有关的社交活动。

（五）良好官纪的标志

1.行政组织中良好的人际关系。

2.领导关心下属。

3.重视让下属民主参与有关决策。

九、行政法规思想

（一）政策与法律法规之间的关系

    政策——（通则化）——法制——（经行政经验通则化）-- 行政案例——（通则化）—— 宪法条文。

（二）行政条例制定权

1.范围 ：据宪法、法律、立法来行使，必须有授予的委任立法权。

2.限度 。

（1）环境情况极端复杂琐碎而立法人员又不易明了时。

（2）情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例。

（3）情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时。

（4）紧急情况时。

3.重要性。

（1）可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性。

（2）激励官员的负责精神与创造才能,使其胜任工作，忠实公正履行职责。

（3）减轻立法机关的工作。

4.制定条例权的保障

实施制定条例权的七点主张：

（1）立法权的委托，经委托予可恃且博得全国信任的行政领导；

（2）委托权行使范围，应确切划定；

（3）假如特种利益，将因委托立法而受到影响时，立法负责者应于制定法律之前，对此等利益加以考虑；

（4）须采用适当方法，以取得共见之闻；

（5）须设有在必要时，增修及取消委托立法的机构；

（6）已规定于民众前的行政条例，必须有相当限度的固定性；

（7）必须叙述精确，而以涉及个人利益尤为重要。

十、行政监督思想

（一）行政监督的必要性与目的

1.必要性。

    存在着滥用权力，违法乱纪，侵犯公民权利，管理无力，不负责任的不良情形。

2.目的： 

（1）确保协调一致，政府高效运作。

（2）维护公民利益，防止侵害宪法规定的个人自由。

（3）促进社会福利。

（二）立法监督的主要职责 

1.确保立法与行政政策的协调。

2.确保政府支出适当。

3.确保行政监督的实施目的真正在于提高效率。

4.使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法。

（三）立法监督方法

（1）会计及支出上的监督，委托审计总监署负责。

（2）款额分配的监督。包括对政府预算的审核以及对行政执行、行政节约与行政效率各方面的监督。

（3）行政政策的监督。立法机关可令行政机关完成某种职务，或规定相当方法，且可驳斥其规章，或禁令不得为某种行动，放弃某种方法，也可规定行政机关决定政策之方法。

（4）人员方面的监督。特别是公务员工资方面，确定工资标准，保障公务员的权利。

（5）调查监督。立法机关有调查行政状况的权力，可以随时调查各部门行政执行的状况，必要时可提出改进措施。

（6）诘问监督。立法机关有权对政府及其部门就重要行政事务提出诘问或质问，政府领导或部委首长必须到立法机关就有关问题作出解答或解释。

（四）司法监督

1.必要性与目的。

   对行政过失进行补救，保障公民与公务员的权利。

2.三个方面的司法监督。

（1）对公务员的司法监督。

（2）对普通行政行为及特别行政行为的监督。

（3）对行政自由裁量权行使的监督。

十一、怀特的行政学思想简评

1.第一次运用科学的方法对行政学问题进行了系统的研究，总结出行政学的一些基本规律，首次将行政学思想系统化、理论化，使之成为一门比较完整的学科体系。

2.怀特通过自己的努力将行政实践的理论总结和各种政府管理研究成果熔于一炉，其《行政学概论》是世界上公认的第一本行政学教科书，它标志着行政科学的正式诞生，使行政科学成为系统化、理论化的知识体系，他也因此而被誉为“行政科学的奠基人”。

3.将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了行政管理作为一门独立学科的要求，丰富了行政学研究的内容，其意义是重大的。但与此同时，它似乎也丧失了威尔逊、古德诺那样的宽阔历史视野和一以贯之的逻辑体系。