一、 政治-行政“二分法”理论产生的根源

（一）美国19世纪70年代的新民主运动

 美国自建国以来，长期盛行自由放任主义。主张限制政府权力，政府无为，结果造成金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降。19世纪70、80年代的美国，形成了腐败最盛的所谓“镀金”时期。

 源自对美国盛行的自由放任主义的一种反动，19世纪70年代兴起的新民主运动，是一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。

 新民主运动抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等；认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自由。反对政治勾结与政治腐败，要求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；主张国家应成为社会和经济进步的工具。用功绩制取代政党分肥制，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。

（二）德国“开明专制”思想的影响

  行政研究在德国很受重视，与当时德国的‘高度集权’、‘开明专制’的要求相适应。

“他们希望通过缓和专制政府的粗暴程度改变革命的方向。他们希望通过这种作法来完善他们的国家机器，从而消灭一切令人讨厌的摩擦；通过这种作法，以及对被统治者利益的关心，来使政府的措施变得温和，从而使一切起阻碍作用的仇恨得到和解；他们还殷勤而及时通过这种作法来向一切经营事业的阶层提供帮助，从而使国家本身变成一切勤劳人民所不可缺少的东西。最后，他们还给予人民以宪法和公民权利。但是，即使在这些措施之后，他们还是得到许可，以变成家长的身分继续行使其专制权力。他们使自己变得极有效率，从而变得不可缺少；工作极其稳妥，从而不引人注意；极端开明，从而不会受到轻率的质询；极端仁慈，从而不会引起怀疑；极端强大，从而难以对付”。

（三）斯坦因《行政法》思想

德国行政研究的代表人物行政法学家海因里希·弗里德里希·卡尔·斯坦因男爵，他认为，国家是一种有机体。因此，国家作为在一定社会秩序条件下的人格主体，具有心理学意义上的意志和活动的两相对立，具体表现为宪政和行政的关系。

宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。“国家的宪政不能包有行政。此恰犹意志的本身，不能就是行为或劳动一样。此宪政的最大机能，是对行政予以限度与秩序。

宪政不能所引行政，只是理解行政的任务并予以权利和设定”。因此，“宪政若由其固有的概念而言，如无行政的行动，则此宪政的权力就缺而不备”。认为，法规的制定，也即立法的最初步骤应由行政机关掌握，而最后的批准或否决的权力则在宪政手中。这是因为，只有行政的机关才真正熟悉法规的限度和性质。

斯坦因以国家有机体为基础，规定了行政研究的任务，建构了行政研究的体系。认为，行政研究的任务在于，了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国权力来提高这种“外界实在”，并使这一提高成为国家人格的自觉意识。从这样的任务出发，他把行政研究体系划分为三大部分，即行政组织、行政行为和行政法规。

二、作为一门学科的行政管理思想史

（一）行政管理学的产生

作为一个独立的学科，从历史发展的角度来看，公共行政学的产生可以追溯到19世纪末期。1887年威尔逊发表《行政学之研究》一文，由此揭开了西方国家行政管理的序幕。

从 19 十九世纪末至今，行政管理学的发展大体可以划分为三个阶段，按照历史发展顺序可概括为：传统行政管理学、新公共行政学、公共管理学等阶段。后现代公共学分别体现出西方国家行政管理学的不同研究途径和范式。不同的研究范式是根据政治、经济、社会环境的变迁而产生的，他们体现了 行政管理学研究的进步，同时也推动着西方国家行政管理实践的发展。

（二）行政管理思想史的研究对象

1.行政管理理论。

思想史以思想理论为主要研究对象，这是顺理成章的事。行政管理理论构成行政管理思 想史建构的基本要素，对历史中形成的各种行政管理理论进行梳理，搞清楚这些行政管理理 论的形成、它们和行政管理实践之间复杂的互动关系、它们各自的特点、作用和地位，是行政管理思想史研究的一个基础。

2.行政管理理论的演进规律。

对行政管理理论的演进规律的研究是一个复杂的系统工程，因为对于演进规律的认识不只是一个涉及到行政管理理论发展内在所呈现出来的、带有规律性的内涵，而且它也是一个涉及到我们认识者本身的认识方法、视野和视角。对行政管理理论发展内在规律的认识是一个主客体之间不断进行对话，相互建构的过程。

（三）行政管理思想史的学科特点 

1.行政管理思想史是一门有着很强理论性的学科。

行政管理思想史在很大程度上以史学的方法和形式来展示不同时期行政管理管理学理论的丰富内容。学习行政管理领域里的各种流派的理论与学说。

2.行政管理思想史在研究方法上具有较为突出的史学特点。

行政管理思想史也是历史学科的一个分支，行政管理理论的内容大体上是以历史发生的顺序来加以展现的，或者说，它展现的是行政管理理论发展的历史。

3.行政管理思想史是一门具有边缘性、综合性特征的学科。

行政管理理论的建立和发展，又涉及到对很多其他学科内容的依赖，比如管理学、人类学、历史学、心理学、伦理学、政治学、社会学、哲学、经济学等诸多学科。

（四）行政管理思想史的学习方法与要求 

1.区分行政管理理论所反映出来的个性和共性。

注意了解具体的行政管理理论在哪些方面反映出它带有的共性的、科学的地方，哪些方面又反映它带有的个性、必须特殊历史人文传统支撑才能有效的地方。由于中国和西方在社会政治结构、权力运作方式、政治行政体制、政治和行政文化、历史人文传统等方面存在的巨大差异，因此在贯彻“学以致用”的原则时，要有这样的一种区分意识。

2.坚持理论联系实际的方法原则。

在学习过程中，不仅要搞清楚这些具体的行政管理思想发展的来龙去脉，而且也要努力去了解作为这些理论背景的具体行政环境、行政文化、管理实践发展的水平，以及更为广阔的社会“日常 生活”。

3.积极展开中西行政管理思想的比较研究。

要把行政管理思想中的精神精华和我国传统行政管理思想中积极的、形式性的东西结合起来，探索出一套符合我们国情的，符合我们当下社会转型和行政管理体制以及理论转型要求的中国行政管理理论。

三、行政管理思想的流派演变

（一)行政管理学科的最初发轫 

1.科学管理学派。

科学管理学派的代表人物是被誉为“科学管理之父”的美国管理学家泰勒。泰勒有着大 量的企业基层管理经验，正是立足于自己的管理经历之上，他提出了以时间动作分析、工作 定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理念， 在“管理科学”领域创立了“科学管理学派”。 泰勒的科学管理理论主要体现在他的著作《科学管理原理》一书中。泰勒的理论对后世影响很大，库克曾把科学原理理论成功地运用到市 政管理工作中，美国著名的行政学家怀特也运用科学管理理论来研究政府行政管理。泰勒第一次把管理从经验层次上升为科学的高度，从此，经验式的管理逐步被科学管理所取代。

2.组织理论学派。

组织理论学派的代表人物是法国工程师亨利 ·法约尔。和泰勒那种关注作业现场操作效 率的研究方式不同，法约尔试图寻找一个更具原则性、普适性的“一般管理理论”在他看来，管理与经营不同，管理仅是经营的六种职能活动之一，管理本身也有五种要素构成，即： 计划、组织、指挥、协调、控制。此后，他根据自己长期管理实践的经验提出了管理的14条原则。它包括劳动分工、权利和责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集中、等级系列、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结。

（二）行政管理思想的早期发展 

1.社会系统学派。

社会系统学派的创始人是美国著名管理学家巴纳德，其代表作是出版于 1938 的《管理 人员的职能》 巴纳德的组织理论以系统观念为依据，将社会学概念引入其中，其基本论点是： 组织是一个由协作意愿、共同目标和信息交流这三个相互关联的要素构成的有机整体，组织 和组织中的所有成员都是寻求取得平衡，即达到稳定状态的系统，他们调整内部和外部的各 种力量以维持一种动态平衡。巴纳德的系统理论对后世影响极大，经济学家凯恩斯将他的组 织管理理论称为“巴纳德革命”。

2.决策理论学派。

决策理论的代表人物是美国的赫伯特 ·西蒙。1994 年西蒙在美国《公共行政评论》上发表了《决策与行政组织》一文，初步提出了他的行为主义分析框架，此后他又于1947年出版了《管理主义—管理决策过程的研究》 一书，系统地阐述了他的行为主义决策理论，形成了管理学中的行为主义流派。西蒙的行为主义管理理论对西方行政思想史的主要理论贡 献在于，它在对行政管理学“正统”研究方法批判的基础上提出了一套比较完整的行为主义 行政管理学理论。他试图在行为主义基础之上建立科学化的行政管理学。

3.X-Y 理论学派。

X-Y 理论学派的代表人物是道格拉斯 ·麦格雷戈。麦格雷戈在行政管理思想方面的贡献 主要在于，他的理论促进了对人事管理和不同管理方式的深入研究。他的代表作《企业的人事方面》一直被认为是行为主义管理学的经典之作。麦格雷戈的 Y 理论是建立在对 X 理论的 批判的基础上的，他把传统的严格监督制裁的管理理论称为 X 理论，自己的新理论称为 Y 理论。麦格雷戈的 Y 理论则是建立在对人的天性和人的行为动机更为恰当地认识基础上，主张以诱导的办法，鼓励职工发挥主动性和积极性，是“严格而合理”的管理办法。Y 理论是 建立在马斯洛需要层次理论的基础上的新思想，与 X 理论的人性预设不同，它立足与“社会 人”的假设之上。麦格雷戈把 Y 理论叫做“个人目标而组织目标的结合”， 认为它能使组织 的成员在努力实现组织目标的同时，最好的实现自己的个人目标。

（三）行政管理思想的深化 

1.政策科学领域。

 政策科学领域的权威代表人物是以色列学者德罗尔，他曾与奎德合作创立了第一个《行政科学》的理论刊物，享有“政策科学之父”的美誉。行政管理学中的政策科学学派是以政 府活动的主要内容，即政策制定、政策执行及政策评估问题为主要研究对象的一个专门领域， 其“核心是把政策制定作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程以及具体的政策问 题和领域。政策科学的范围、内容、任务是： 理解政策如何演变，在总体上，特别是在具体 政策上改进政策制定过程”。 政策科学理论的问世对于行政决策水准的提升，对于行政效率 的提高，对于更好地把握行政决策内在规律来说，显然具有重要且不可替代的意义，其影响也一直持续到今天。当然，这一理论在自身的发展中也有着某些不足之处，如研究范围过于宽泛，又如宏观政策分析理论时间难度较大等等。

 2.权变理论学派。

权变理论学派的代表人物是菲德勒。所谓权变，就是权宜通达、应付变化。变化观是以系统理论为基础的，其最重要之处在于否认存在普遍适用于所有环境的原则，强调组织的多变量性以及系统的复杂性。权变理论的意义在于，它使行政管理理论不至于陷入僵化，变成 某种一成不变的教条； 它指出，所有的理论都随着管理实践的发展而不断变化。当然，权变 观对于管理对象多变性的重视与强调，并不意味着它将否认所有“类型”划分的意义。相反， 这一理论主张通过大量的实例研究和概括，来建立管理关系的基本类型，因此，“权变管理 就是依据环境子变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当 地最有效的管理方式。

3.公共选择学派。

公共选择理论在 20 世纪六十年代以后，以其所具有的创见性和适用性逐渐为人们所接受。这一理论旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入统一分析轨道，即 经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的一种新公共经济理论。布坎南公共选择理论的“政府失败说”是这一领域的重要研究成果之一。公共选择 理论学派认为： 政府官员们追求私利、缺乏竞争机制、政府机构的自我膨胀等是造成政府管 理无效性的重要原因，必须重新对整个政府管理体制进行设计，否则就不会产生改革家们所追求的行政行为的高效率。

(四）行政管理思想的拓展 

1.法默尔的后公共行政管理思想。

 法默尔行政管理思想的特点是它所坚持的一种后现代立场，他将后现代公共行政视为对 现代性之核心思想的否定。在法默尔看来，公共行政领域是现代性得以体现的一个典型范例。 而如果不改变现代性这样的一个认识基础，公共行政理论对于认识和改变官僚体制的作用是 极其有限的。因此他基于后现代主义的怀疑论态度强调，对现代公共行政文本中一些“不言 自明”的所谓“真理”性叙事要加以质疑。他认为这种所谓的“真理”在某种程度上阻碍了 公共行政理论研究进一步向纵深发展。法默尔由此出发，从特殊主义、科学主义、技术主义、 企业精神以及解释学等方面对现代公共行政理论的局限性进行了解构。并在分析传统公共行 政学理论的五大局限的基础上，提出了走出局限的后现代性重建路径的四个值得关注的方 面，主要包括想象、解构、去领地化和“变样”。

2.库珀的行政管理伦理思想。

 库珀的行政管理理论思想强调了公共行政领域中行为者的责任伦理。他指出，尽管法律和法规会从原则上对行政人员的行为进行角色规范，但它们通常指给行政人员的行政行为提供一些含义宽泛的倾向性指导。而作为角色扮演者的行政人员在给自己的弹性活动空间中依 然具有很大的随意性，拥有着人们通常所说的“行政自由裁量权”。在这种情况下，要想最终的行政决策能做到负责任，就必须加强行政伦理建设来提高决策者的伦理水平和增强其良知。库珀认为，公务员不仅仅是技术专家、解决问题的人或政府雇员，他们最好被理解为某 种将公民的责任延伸到其一生工作中的人。从本质上看，公务员尽心尽责于公共服务的态度 来源与责任和义务这些公民美德，因此，“公民美德是民主社会中合法行政实践所必需的核 心个性特征”。 由此库珀希望，行政人员要从民主公民权的基础上获得其伦理身份，承担其一切特殊的角色和职责。

3.奎德的政策分析理论学派。

 奎德的研究继承和发展了德罗尔为代表的政策科学研究，使兴起于20世纪六十年代的这门学科在新的形势下获得了长足的发展。他在这一领域所取得的骄人成绩使政策科学的学 科地位获得了巨大的提升，政策科学和决策理论在这种努力下呈现出跻身于政治和行政研究 主流的态势，从而被视为是“国际政治学会成立 20 年来最大的突破”。20世纪八十年代后 政策科学发展的一个重要特征是进入了比较公共政策研究时期，作为代表人物的美国政策分 析家奎德，将其研究成果主要集中在他的《公共政策分析》一书中。该书不仅对政策分析的 本质、政策分析与系统分析和运筹学等相关概念之间的关系以及政策分析的必要性等基本问题作了深入的阐述，而且对政策分析的要素、政策分析的过程以及政策分析与政治因素的关 系作了比较系统的归纳。

4.奥斯本企业家政府理论。

 奥斯本认为传统的官僚体制越来越不能适应现代社会环境的边变化而变得日益呆板、低效，为了使政府重新变得有效，一定要重塑政府——用企业家精神来改革或重新塑造政府。奥斯本提出企业家政府理论的宗旨就是试图把企业管理的精髓融入到政府的管理行为中来，通过改变官僚政府内部 的管理机制和内部驱动力，来达到重新苏政府的目的。为此，奥斯本提出了企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则，即掌舵而不是划桨、重授权而非事必躬亲、注重引入竞争机 制、注重目标使命而非繁文缛节、重产出而非投入、具有“顾客意识”、 有收益而不浪费、 重预防而不是治疗、重参与而不是治疗、重参与协作的分权模式而非层级将节制的集权模式、 重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。

5.登哈特的新公共服务理论。

 作为新公共行政理论的质疑，以登哈特夫妇为代表的一些学者提出了自己提出了不同的 看法，并在倡导“服务而非掌舵”的原则基础上形成了“新公共服务理论”登哈特的新公共 服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替当前的那 些基于经济理论和自我利益为基础的，从而将民主、公民权、公共利益这三者紧密地结合在一起。