第四节 社会保障的功能

社会保障具有一定的政治功能，它是执政者实现其政治目的的重要手段；同时，社会保障具有一定的经济功能，它可以在一定程度上促进经济发展；此外社会保障还具有一定的社会功能，起到社会稳定器的作用。

一、社会保障的政治功能

从社会保障制度的起源与发展来看，社会保障制度的产生与其天然具有的政治功能密不可分。我们知道，现代社会保障是工业化的产物。生产力快速发展、社会剩余产品增多，手工业被机械工业代替，家庭作业被工厂工业代替，小生产者人数逐渐减少，工业劳动者不断增加等是促成社会保障制度产生的必要条件。但是，世界上最早以较完备的立法形式建立社会保障制度的国家是德国，而不是当时工业革命的先行者——英国，究其原因，社会保障制度所具有的政治功能功不可没。

19世纪70年代的德国，随着工人阶级的不断壮大，国内工人阶级与资产阶级的矛盾斗争此起彼伏，工人运动日益高涨。刚刚实现统一、建立新政权的德意志帝国出于维护社会稳定、巩固政权的考虑，迫切需要一种全新的、非武力的政治斗争工具，因此，社会保障制度在德国应运而生。德意志帝国的宰相俾斯麦曾说过：“仅仅采取严格的压制措施是十分不够的，我们的义务，就是不要忽略改善工人命运的任何手段，以便在社会各阶级之间建立和平。”可见，社会保障制度的产生是统治阶级防止工人阶级反抗的政治工具，是资产阶级为了维护自身的政治和经济利益而建立的，与统治者们的政治需要密不可分。

从世界范围内社会保障制度的发展过程来看，各国执政者都高度重视发挥社会保障制度的政治功能。罗斯福就任美国总统后，在国内仍有众多反对意见的情况下，立即着手制定社会保障法，广泛开展社会保险，以其作为推行新政、尽快恢复国内社会秩序、维护社会稳定的突破口之一。

二、社会保障的经济功能

社会保障不是人为的产物，它是随着生产力发展、商品经济增长而产生和发展起来的。并且，社会保障的形式、范围、内容和水平取决于一定的经济增长水平。不过，从社会保障事业发展的全过程来看，在社会保障同经济水平的关系中，社会保障并不完全处于一种受制约的被动地位。恰恰相反，社会保障可以反作用于经济增长，它对经济增长具有双重作用，既能促进经济增长，又能阻碍经济增长。其根本原因是社会保障作为一种社会经济行为，成为国民经济的重要组成部分和社会市场经济的基本要素。因此，它的发展变化必然直接或间接地影响生产发展。下面从正面和反面两个方面来分析。

（一）社会保障对经济增长的积极作用

1.社会保障能稳定社会经济秩序

常言道：“饥寒起盗心。”人们到了饥寒交迫、无法生存时，就会不顾一切铤而走险，导致出现扰乱社会秩序，影响政治安定、经济稳定发展的局面。社会保障对那些由于各种原因导致生活困难的人们进行保险保障，使他们能够保持最基本的生活条件，这实际上免除了人们对生活无着落的恐惧和后顾之忧，消除了社会不安定的因素，起到了固国、安民、促发展的作用。

2.社会保障有利于改善就业机构，提高劳动者的劳动技能，稳定就业

实施社会保障制度的国家，几乎都将包括职业培训、在职教育在内的再就业工程纳入社会保障范围。劳动者因产业结构调整或因知识陈旧、技术过时而被排挤出劳动队伍，除了享受失业保险待遇以外，还能以各种方式进入社会保障就业机构接受劳动技能培训与教育。以美国为例，为加强职业培训，促使失业者尽快走上新岗位，早在1962年美国就颁布了《人力开发与培训法》：随后，1963年颁布《职业教育法》，1973年颁布《就业机会法》，1974年颁布《青年人就业与示范教育计划法》，1983年颁布《就业培训合同法》；1987年在联邦政府的支持下，全美建立了460个私人工业委员会，专门负责职业培训工作，推出了灵活机动、实用见效的“入门培训”“在职培训”“脱产培训”“升级培训”和“再训练计划”等，为美国经济发展培养了一大批适用性人才。又如，法国于1967年成立了全国最大的职业介绍机构——全国就业管理局，该局下设850个分支机构，其主要任务是：积极同公司、企业联系，寻找招聘机会；向求职者提供就业机会，保障就业市场的活力、透明、公正和大众化，为公司、企业和求职者双方提供免费服务。英国建立了人力服务委员会，该委员会下设就业服务部、培训服务部和特殊项目服务部。其中，就业服务部管辖全国各地上千个职业中心或就业办公室。3个机构的主要任务是：对失业者进行就业指导，组织他们参加“积极的就业行动”，为转换工作而进行转业训练等。新西兰20世纪80年代设立了就业服务局，负责实施政府的就业政策、就业服务和就业计划，其具体任务包括从事职业行动、职业导向、绿色工程、企业补贴和岗位附加等服务计划。澳大利亚则专门设立了特殊服务中心，为失业半年以上，或年龄在45岁以上，或文化技术素质低者和残疾人等提供专项服务，并针对不同的失业者安排相应的职业培训与就业指导，积极与雇主联系，向企业推荐待业者。此外，澳大利亚政府还在全国成立了60多个类似职业介绍组织的地区咨询委员会。20世纪90年代，我国为推进经济体制改革，在全国各地均建立起了下岗职工再就业服务中心、职业介绍机构、培训机构等。可见，不论是国内还是国外，社会保障及与之配套的就业训练计划的推行，在提高劳动者素质，改善就业结构，扩大就业机会方面发挥了重要作用。

3.社会保障有利于减少国民的生命和财产损失，有利于逐步消除贫困现象

以中国为例，新中国成立以来，社会救助实现了从计划经济条件下的临时性、单一性社会救济向制度化、综合性社会救助的历史转型，城乡各类困难群众基本生活有了稳定可靠的制度性保障。低保制度实现城乡全覆盖；农村五保供养列入财政预算，实现了由农村集体互助共济向以财政保障为主的历史转型；城乡医疗救助制度全面建立，重特大疾病医疗救助开始试点；废除强制性收容遣送制度，建立自愿受助、无偿救助的流浪乞讨人员救助制度，尤其是对流浪未成年人采取救助保护、教育治、回归家庭等措施。目前，全国已有143个城市开展了低收入家庭经济状况核对试点工作，建立了跨部门、多层次、分类别的低收入家庭经济状况、家庭收入和财才产信息核对、共享机制。加强了城乡低保与扶贫开发、城镇廉租住房、农村危旧房改造、教育救助、医疗救助、司法援助、再就业扶持等教助帮扶政策和困难家庭用水、用电、取暖、交通、通信等各种优惠政策的衔接，以城乡低保、农村五保为基础，专项救助为支撑，临时救助为辅助，覆盖城乡、项目多样、功能整合的社会救助制度框架基本形成。尤其是改革开放以来，各级政府和社会保障部门，较好地把扶贫与扶志、资金扶贫与技术扶贫、救济扶贫与开发扶贫，以及“输血”功能与“造血”功能等有机结合起来，正确处理经济扶贫与文化扶贫、道义扶贫与制度扶贫和区域扶贫与阶层扶贫的关系，使中国在扶贫这一世界性重大难题上取得了举世瞩目的成就。

4.社会保障能通过社会财富再分配，刺激社会需求

社会保障费由政府承担的部分，是通过各种税收等集的。就是说，这一部分社会保障费来自社会，却只是用于被保险人。同样，有的企事业单位，依法为其劳动者缴纳部分或全部保险费，也只有发生社会保险事件的被保险人才能享受。尤其是，社会保障的权利与义务关系并不是绝对对等的。部分被保险人缴纳的社会保障费义务可能大于他们所享受的社会保障给付金权利，也有部分被保险人恰恰相反，他们所领取的社会保障给付金可能多于所缴纳的保险费。十分明显，社会保险这种给付方式，实际上使社会财富再次得到分配。社会财富再次得到分配不仅能保障人民最基本的物质生活条件，更重要的是，还能刺激社会需求，保持供求平衡，为生产发展提供基本条件。大家知道，不论哪个国家，特别是经济发达国家，其经济水平下降与消费需求不足有着密切的联系。通过社会保障的形式，将社会财富的一部分转移到广大低收入者手中，低收入者随着收入增加，就会相应扩大需求，增加消费，从而提高全社会的总体需求水平，进而推动生产资料和消费资料的生产，防止供给相对过剩引起的萧条现象，减轻经济周期性危机带来的生产力破坏，保证社会生产稳定增长。

5.社会保障能为国家积聚发展资金，有利于完善资本市场

社会保障的某些保障项目，如社会保险的各险种从收取税（费）到组织保险金给付，中间有一段十几年甚至几十年的时间距离。在这一段长时间内，社会保险主管部门必然掌握着巨额社会保险基金。这笔基金在尚未发生给付前，事实上都以各种形式成为经济发展资金的重要组成部分。经济合作与发展组织的统计数据显示，从2001年到2015年的15年间，澳大利亚、加拿大、智利、丹麦和芬兰等国的养老金基金占GDP的比重均呈持续上升状态。如加拿大比重由50.989%上升到83.439%，智利比重由51.271%上升到69.645%，丹麦比重由26.475%上升到44.858%。从某种意义上来说，没有养老基金的投入，既不可能形成完整的资本市场，也不会有今天西方发达国家经济持续增长的繁荣。此外，社会保险基金的运用，使其投资者成为资本市场的稳定力量和竟争对手，必定打破资本市场保持的原有平衡，给资本市场增添新的竞争活力。这不仅能增加经济增长所必需的资本投入，增大长期资本投入的比例，而且有助于投资者实行稳健的投资策略，适时调整投资结构，加强和改善投资管理，提高投资质量和效益。

（二）社会保障对经济增长的消极作用

社会保障对经济增长的消极作用，主要从以下五个方面反映出来。

（1）社会保障计划的实施，在很大程度上免除了人们对风险发生时，生活无着落的后顾之忧，起到了安定民心、稳定社会的作用。社会保障的这一作用，不仅在很大程度上刺激了人们的劳动热情和积极性，而且为社会生产发展创造了良好的社会环境。但是，社会保险的保障项目和给付水平必须与经济发展水平相适应。如果社会保险保障项目太多，给付水平超出人们最基本生活需要的界限，那么，社会保障必然会对经济增长起消极作用。20世纪70年代以后，在某些福利国家里社会保障成为政府财政的沉重包袱和出现的厌恶劳动、不愿就业的“动力真空”现象就是证明。如果社会保险保障项目太少，给付水平过低，乃至不能维持被保险者最低的生活需要，那么，又势必挫伤人们参加社会保险的积极性，引起人们对政府不满，甚至由此引发社会动乱，破坏安定团结、经济发展的大好局面。

（2）各国社会保障立法通常规定，社会保险的被保险人在因疾病、伤残、失业等意外风险暂时中断生活来源时，有获得经济补偿、医疗保障、再就业培训等权利使其基本生活需要得到保障。社会保障的这种作用也有两面性：一方面，它保护了劳动力，提高了劳动者的适应能力，扩充了劳动队伍，增加了活劳动总量。另一方面，却给劳动力资源丰富但经济不景气的国家增加了就业困难，扩大了在业与待业之间的矛盾。如果措施不力、处理不当，势必冲击生产，降低劳动生产率。

（3）凡实施社会保险保障的国家，一是要求企业、事业单位对职工承担一定的保险保障责任；二是社会保障机构会同有关部门从基金上给予企业、事业单位以大力支持。例如，在资本主义国家的经济危机时期，向企业支付职业调整费和职业发展费；在职工技术培训和终身教育方面，承担部分培训费用，提供为提高和发展职工劳动技能所需要的服务项目及与职业培训有关的技能和经验；等等。这些措施，无疑能起到提高劳动者素质、改善就业环境、扩大就业机会和合理调整产业结构等作用。但是，社会保障这一作用也有负面影响。比如，社会保障机构慷慨解囊，会导致企业、事业单位和个人产生过分依赖社会、依靠国家的思想特别是易助长企业、事业单位的短视行为，而缺乏长远观念，忽视长远利益。另外，频繁的产业结构调整，同一劳动者反复乃至重复的职业培训，本身也是一种生产资源和人力资源的浪费。

（4）社会保障再分配功能的发挥，能够保障被保险人的基本生活条件，扩大消费能力，改善人们的消费结构，有效地引导和适度刺激社会需求，这是毫无疑义的。不过，在盲目扩大再生产，造成国民经济发展中的各种比例严重失调的情况下，扩大社会需求将会促使通货膨胀进一步恶化。

（5）社会保障机构利用社会保险税（费）收取到保险金给付的时间差，将处于暂息状态的社会保险基金运用于投资。从量上看，为社会再生产过程提供了更多的建设资金；从质上看，因受法规的约束和基金保值增值的冲动，选择的投资对象，必然是那些有利于国计民生、急需发展并且有较大经济效益潜力的部门和企业，使社会保险投资同其他投资一样，发挥加速经济建设，调节国民经济的杠杆作用。不过，在投资膨胀、国家宏观调控失灵的条件下，增大社会保险投资量必将使基建规模更加失衡，国民经济发展中的各种比例更加失调，因此浪费更加严重。尤其是，如果社会保险投资缺乏可行性分析，导致投资决策失误，项目选择失当，那么，社会保险投资不仅无增值可言，就连投资本金都无法收回，试图通过社会保险基金运营以扩大基金积累，增强保险偿付能力，为实现经济可持续发展提供条件也就成为一句空话。

三、社会保障的社会功能

市场经济运行实质上是市场机制对资源配置起基础性作用的过程，而这种配置又主要靠市场竞争来实现。市场机制要求参与竞争的主体有均等的竞争机会，资源配置的初始状态及各经济要素的察赋不同，造成其结果的非均等性。一方面，激励劳动力要素的竞争热情和积极性；另一方面，那些无力参加竞争和竞争中的弱者，则被淘汰出局，生活失去保障，特别是在资本主义市场经济制度中，竞争更加激烈，其基本矛盾以及由此诱发的各种社会矛盾更加激化和突出。就是说，根据市场经济的特点和发展规律，经济波动和社会震动是客观存在的，生产关系和生产力、上层建筑和经济基础之间的矛盾所反映出来的各种社会矛盾和社会问题也是不可避免的。为化解社会矛盾或缓解这些社会矛盾和问题对社会政治的冲击，各发达国家无一不把社会保障制度作为调控和稳定市场经济运行的重要机制，以至于出现了第二次世界大战以后社会保障和国民经济基本同步发展，以及资本主义国家的相对稳定与繁荣，保证了资本主义生产关系和上层建筑基本上与生产力发展水平相适应。

在我国，计划经济体制下的传统社会保险制度作为工人劳动者应该享有的种权利，被看作社会主义制度优越性的一种具体体现。但是在社会主义市场经济制度确立以后，它就成为由计划体制向市场体制转轨的瓶颈之一。早在20世纪90年代，我国政府就已认识到并明确指出，以社会保险为主要内容的社会保障制度是社会主义市场经济体系的基本要素之一，是平抑社会经济波动的内在稳定器。1993年11月，中共十四届三中全会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出：要为城乡居民建立同我国国情相适应的，包括“社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”在内的“多层次的社会保障制度”。

中共十七大报告明确指出：社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。中共十八大报告也明确指出：“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度”，我们要“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，实现“以人为本，全面协调可持续的科学发展”。2013年11月12日，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“建立公共资源出让收益合理共享机制，建立更加公平可持续的社会保障制度”。中共十九大报告中再次强调要加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。社会保障制度已经成为社会主义市场经济运行的必要稳定机制，在中国特色社会主义事业建设中发挥着稳定社会的重要功能。