第三节大型活动大客流事件的应急管理
1.大型活动大客流事件的概念
大型活动一般是“大型群众性活动”的简称。根据《大型群众性活动安全管理条例》第2条定义表述：本条例所称大型群众性活动，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动：
（1）体育比赛活动；
（2）演唱会、音乐会等文艺演出活动；
（3）展览、展销等活动；
（4）游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动；
（5）人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动；
影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等在其日常业务范围内举办的活动，不适用本条例的规定。
按照不同的标准，可以将大型活动进行不同的分类。按照大型活动的内容来分，可以把大型活动分为群众性文化体育活动，大型商贸、招聘会等活动和大型会议及大型庆典集会三类。
群众性文化体育活动。包括大型文化活动和大型体育活动。大型文化活动主要是指大型文艺演出和民间传统文化活动，如大型演唱会春节期间或者其他传统节日举办的庙会、游园、灯会、花会、龙舟等民间传统文化活动；大型体育活动主要是指国际性、地区性、全国性综合或者单项体育赛事以及民间竞赛等群众性体育活动，如奥运会、亚运会、全运会、工人运动会、农民运动会等。
大型商贸、招聘会等活动。大型性以及其他大型经济、商业、贸易活动商贸活动主要是指国际性、地区性、全国才招聘洽谈会等商贸活动动，如大型商品展销会、展览会、交易会。
大型会议及大型庆典集会。大型会议主要是指国际性、地区性、全国性或其他类型的重大会议，如G20峰会，亚太经合组织会议，中非合作论坛北京峰会、全国人民代表大会、全国政治协商会议等。
大型活动大客流是因举办大型活动这一事件引发的大量客流在某一区域的聚集，在客流时间分布上突出表现在大型活动的进场和散场的时间段客流瞬时激增，在客流空间分布上客流集中于举办大型活动的场地出入口和举办场地内部核心区域。本质上，是举办大型活动在某一时段集中到达的客流量，超过了该大型活动举办场所的客流容纳能力，或设备、设施及组织运营能力所能承担的客流量。
大型活动大客流也是公安机关最常见的突发事件之一，经常见于各类安保工作，例如，中超赛事比赛安保、中国国际进口博览会安保、外滩元旦跨年活动安保、豫园灯会安保等等。此类安保工作的核心任务就是引导大客流的安全有序通行，防止拥挤踩踏事件的发生，维护现场秩序，确保公共安全。
【案例】 2010年上海世博会大客流
上海世博会从2010年5月1日开园到10月31日闭幕，持续运行了184天，预测参观人数7000万人次，实际接待参观者7308.4万人次，平均每天约39.7万人次，单日最大客流量达到103.28万人次，累计接待外国国家元首、政府首脑贵宾 101 批。184天参观客流的总体趋势上可以看出世博会到场人次总体上比较均匀，平均在40万人次左右波动，世博会开幕后一个月参观客流处在低位运行并呈快速增长趋势，5月份4周的日均客流量分别为15.7万、22.2万、29.8万和37.8万，而在世博会结束前两周时间客流达到高潮，大部分极端高峰日都在这段时间出现，其余时期客流平稳上升。世博会平均一日的即时入园客流趋势表明：从9点开园到中午12点这段时间入园人数较为集中，以后时间入园客流明显减少，总体入园客流增幅递减。上午（9:00~12:00）入园客流占全天入园客流78%，而中午（12:00~14:00）、下午（14:00~18:00）、晚上（18:00~24:00）的入园客流比例为8%、11%、3%。最低入场人次出现在开幕日后的第5天，即5月5日的88900人次，入场人次最高峰出现在世博会闭幕前的一个月，即10月16日的1032800人次[1]。
184个日夜，7308.4万人次客流，参展国数量、规格以及参观人数、活动场次均创下历届世博之最。与此对应的是，园区内未发生一起重大安全事故，未出现一起重大火灾，出入沪主要通道未发生一起300米以上拥堵，上海及周边地区社会治安持续保持稳定。上海市公安局充分发挥世博安保主力军作用，全警动员、全力以赴，精心组织、周密部署，工作严深细实，出色地完成了各项工作任务，为保证上海世博会的安全作出了突出贡献。
2.大型活动大客流事件的应急预案
大型活动大客流是典型的事件型大客流，其应急管理可紧密围绕大型活动这一事件做足充分准备，做好相应预案，防止意外事件发生。在撰写大型活动大客流事件应急预案之前，应开展广泛调研，进行现场踏勘，并结合历年安保工作方案的核心要点进行撰写，尤其还要注意领会上级意图，把握有关法律政策。在实务工作中，大型活动大客流事件较少单独建立预案，更多的是以“某某活动安全保卫工作方案（或安全监管工作方案）”为基础，在内容上涵盖大客流之一事件。
为此，做好大型活动大客流事件的应急预案，应重点掌握以下情况：
（1）前期准备工作
举办大型活动的时间、地点，参加活动人员的详细情况，包括到场领导、贵宾的级别和人数，采访记者的人数以及观众的人数等基本情况，还包括明确免检人员规模，参加活动的国家、地区等情况；此次活动的性质；现场通信方式；安全工作的组织；安全工作人员的数量、岗位职责；提醒售出门票的情况；车辆停放、疏导措施；其他与安全检查工明确注明禁、限带物品的种类，并了解查工作有关的内容。
（2）现场勘查情况
到安全检查现场进行现场勘查，熟悉工作环境，了解工作条件，并查看周围的情况，为下一步制作切实可行的应急预案做好准备。
（3）制定应急预案
预案应明确以下内容，一是明确现场活动负责人、安保责任人，各岗位的人员及各自的职责任务；二是时间地点，各岗位人员到岗的时间地点以及结束任务的时间；三是通信方式，明确各安保岗位的通信方式，保持联络；四是明确处置涉及踩踏事故、对冲风险、查获危险物品等意外事件的工作流程，对大型活动中可能发生的各类安全问题进行预测；五是建立组织指挥系统，建立信息上报机制和紧急情况处置的启动机制；六是完善紧急疏散、自救抢险、应急处置措施；七是明确梯次增援警力和紧急增援力量等等。
3.大型活动大客流事件的处置与恢复
（1）维持大型活动现场及周边秩序
可视情采取以下措施：在一定时间和空间实施交通管制；划定停车场地并指挥机动车停放；在入口处协助工作人员维护入场秩序；采取动与静、点与面、公开与秘密相结合的方式部署安保力量；配备警卫力量，警卫首长和重要来宾的安全；指挥、控制出场、散场秩序。
（2）合理配置安保力量
对于活动现场发生的突发事件和紧急情况，公安机关要按照预案计划并结合具体情况进行处置，力争把事态控制在最小状态。拦截领导车辆或聚众冲击活动现场、爆炸、火灾、踩踏等是大型群众性活动紧急意外事件。因此，在大型群众性活动期间，应全面、深入地了解当前客流形势，针对可能发生的各种威胁活动安全的大客流问题，加强预防与处置工作。应急力量除现场指挥部直接配置外，各责任区段的单位也应有少量配置。待命地点的选择可采取远近结合的办法，即根据需要和可能，分别在现场、本部安排相关的应急力量。配置应急力量应遵循“宁多勿少、宁待勿缺”的原则，保证充足的应急力量以应对突发事件。
（3）紧急状态应急处突
对于非暴力性突发事件，如上访，非法集会游行和示威等，应积极宣传，果断、有力地加以疏导，应急力量可穿插和渗透到人群中去，形成人墙加以隔离，并进行有序的疏散。在做好疏导教育的同时，应将首野好带离现场，依法处处理。对已经发生人身伤亡事件的，应积极组织人员抢救，保护现场，疏散人群。对于暴力性突发事件的处置，如发生爆炸、防火杀人等重特大刑事案件时，应本着保证活动顺利进行和警卫对象能够迅速撤离事故现场的原则，采取一切可以采取的措施，迅速疏散群众，保护现场，组织抢救。同时，应迅速组织调集安保力量，扩大封锁范围，及时拘捕违法犯罪嫌疑嫌疑人。
（4）善后处置
大型活动结束后，如果出现大量观众滞留聚集围堵活动场馆问题，应启动广播系统，加强宣传，协调组织观众服务志愿者引导观众有序退场；现场指挥部组织安保力量对活动场馆内聚集的人员加大疏导力度，同时增加门区秩序维护和交通疏导力量，快速疏散人员、车辆，避免出现人员滞留、回流。对于在外围控制区聚集的人员，视情派出机动备勤力量协助外围安保团队，做好人员疏散工作；对制造事端的挑头闹事人员要强行带离现场，并注意做好相关取证工作。
【案例】上海外滩风景区踩踏事件回顾
2014年12月31日晚23时35分左右，上海市外滩风景区陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处发生拥挤踩踏，造成36人死亡，49人受伤。
12月31日当晚，虽然原定在外滩地区举办的新年倒计时灯光秀活动因人群安全问题取消，转移到与之距离不远的外滩源举行，然而仍然有大批群众通过各类交通方式自发前往外滩进行跨年活动。当晚 20时起，大量市民游客涌向外滩观景平台。至事发时，外滩风景区的人流量已增加至约31万人。同时，周边轨道交通网已共计运送乘客超过 1000万人次，人流仍然不断涌向外滩风景区。与人流量不断增加相反的是，当晚20时在现场维持秩序的民警数量仅为350名。尽管随后上海市公安局和黄浦区公安分局根据人流监控与现场民警经验判断，向外滩风景区增派了一定数量的警力，然而至事件发生时在外滩风景区的民警数量仍然仅为510名，其中陈毅广场80名，并未在外滩风景区沿线道路实施交通临时管制措施。同时，上海市公安局官方微博曾发布微博播报外滩实时消息，建议群众不要前往外滩风景区，并未被游客广泛获知。23时35分，外滩陈毅广场人行通道阶梯处上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”，随后僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生。拥挤踩踏事件发生后，警方从监控探头中发现陈毅广场发生人员滞留的情况，立即调集值班警力赶赴现场，采用“强行切入”的方式进入现场进行施救。在热心市民的帮助下，民警将伤员移至平地进行抢救。随后救护医疗力量进入现场，将伤员迅速转运至附近医院。同时，组织力量统计伤亡人员信息并联系伤亡人员所在单位和家属[2]。
表上海市外滩风景区人群拥挤踩踏事件回顾
[1]邹水龙、李进，大型人群活动客流管理策略研究——以上海世博会为例[J]，管理现代化，2012年第1期。
[2]袁千里，人群拥挤踩踏事件原因与应急处置探究——上海外滩迎新踩踏事件的反思[J]，中国应急救援，2015年第2期。
