第三节公安应急管理的概念
1.公安应急管理的内涵与外延
我国《中华人民共和国突发事件应对法》将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4大类型，其中社会安全事件主要由公安机关承担应急管理的主责，但这并不意味着公安机关无需参与其它突发事件。公安机关不仅是社会安全类突发事件的防控主体，而且要视工作要求和发展阶段参与自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的处置工作，承担或参与救援、警戒、现场保护、交通疏导、治安维护、信息搜集、恢复重建等工作。新型冠状病毒肺炎疫情发生后，全国公安机关均积极参与了“抗击疫情”工作，在高速公路的道口、社区的主入口、临时隔离的区域等等开展了疫情防控工作。上海市在突发公共卫生事件专项应急预案中也明确规定：公安机关要密切关注与突发公共卫生事件有关的社会动态，依法及时、妥善处置突发公共卫生事件引发的次生、衍生事件，打击违法犯罪活动，维护社会稳定；协助卫生部门依法落实强制隔离措施；及时开辟应急救援“绿色通道”，保障突发公共卫生事件处置车辆、人员的快速通行[1]。作为政府的重要组成部门，公安机关人力较多、覆盖面广、装备相对齐全、长期在处置突发事件中积累了丰富经验，具有一定的突发事件应急处置优势。因此，在各级层面各类突发事件的应急预案中，多数预案都将公安机关人民警察队伍作为应急救援和处置力量之一。
为此，当前我国对于“公安应急管理”基本概念和范畴的界定尚没有完全统一。但是，可以从以下几个方面去具体认识其内涵：
（1）从公安应急管理的主要活动来看，包括群体性事件的应急管理，恐怖袭击事件的应急管理，突发大客流的应急管理，个人极端事件的应急管理，疑似精神障碍人员肇事肇祸的应急管理，涉警舆情的应急管理，重特大交通事故的应急管理，重大刑事案件的应急管理，涉外事件的应急管理，涉众金融安全的应急管理、要人保卫的应急管理等等。
（2）从公安应急管理的对象来看，一方面以社会安全事件类型的突发事件为主，即公安机关在此类事件的事前、事发、事中、事后担负着全过程管理的责任，需要对社会安全突发事件密切开展监测预警、防御防控、处置应对、响应救援、恢复秩序等相关举措。另一方面，在非社会安全突发事件中，根据法律法规和各类预案的要求承担符合相应角色的责任和义务。例如，在突发疫情中，公安机关对于人群管控的资源优势可以根据相关要求与卫生防疫部门开展联动，支持涉“疫”人员的跟踪、管理；在地震、台风等自然灾害的救援处置中，公安机关民警应积极参与紧急救援，保护人民群众的生命财产减少损失；在重大安全生产事故的责任追究中，要及时控制相关责任人，确保社会治安秩序加快恢复。
（3）从公安应急管理的法律规制来看，《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国人民警察法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规中对于突发事件中公安机关的职权具有较为明确的阐述。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》第50条规定：社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取应急处置措施。严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。《中华人民共和国人民警察法》第十七条规定：县级以上人民政府公安机关，经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。
（4）从公安应急管理的目标来看，仍然是减少突发事件带来的负面影响，减少突发事件的人员伤亡和财产损失，快速恢复原有的社会秩序，促进经济社会面的安全有序发展。这个目标和本质没有因突发事件的类型不同或公安机关参与的应急管理阶段不同而改变。有所不同的是看待公共安全的视角差异，例如公安部门更加关注和聚焦社会治安秩序稳定下的公共安全，卫生部门更加关注个体和群体身体健康和疾病背景下的公共安全，应急管理部门更加关注群众在面临自然灾害和安全生产事故中的生命安全和财产安全。
综上所述，“公安应急管理”的定义如下：公安应急管理是指公安机关及人民警察依据相关法律法规、预案要求和责任义务，在突发事件中开展预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等相应活动，减少突发事件引起的人员伤亡和财产损失，稳定和恢复社会治安秩序，保障经济社会面的安全有序发展。
2.公安应急管理的主要特征
（1）限制性。有别于应急管理部门、公共卫生部门、民政部门等应急管理主体在自然灾害、生产事故、公共卫生事件中体现的以抢险救灾、救援服务为主导的措施，公安应急管理体现的是以限制性为主导的措施，例如封闭道路、维持秩序、控制人员、消除影响等等。
（2）秩序性。以挟持人质的社会安全事件为例，公安机关在处置突发事件中，不仅要控制嫌疑人并确保人质的安全，还要在处置过程中维护社会面治安秩序的稳定，防止衍生新的突发事件，如恐慌奔逃、人群踩踏、负面舆情等等。
（3）社会性。与自然灾害、生产事故、公共卫生事件不同，社会安全事件具有典型的社会性特征，往往是在长久的社会发展中所积聚的问题突然爆发，所反映的是当前社会存在的矛盾，从历史上看是一种社会现象。因此，社会安全事件的数量、性质、频率等会随着社会的发展而不断发生变化。
（4）复杂性。社会安全事件往往牵涉面较广，问题错综交织，导致社会安全事件的原因也较为复杂，并不具有同一性特征，例如群体性事件可能表现的是某一群体因社会利益分配不均、社会纠正机制不足导致的突发事件，而恐怖袭击事件往往则是受部分极端宗教势力的影响而导致的突发事件。因此，社会安全事件的应急管理需要对症下药、因势利导，而无法统一处置。
3.公安工作常见的突发事件
在当前的治安形势下，公安工作常见的突发事件包括群体性突发事件、突发暴力袭击事件、大客流事件、突发重大交通事故、突发网络舆情事件等等。
（1）群体性突发事件
本书所指群体性突发事件是指突然发生的、由多人参与、以满足某种需要为目的，使用扩大事态、加剧冲突、滥施暴力等手段，扰乱、破坏或直接威胁社会秩序，危害公共安全，需要公安机关立即处置的事件。群体性突发事件近年来公安机关面对的较为常见的突发事件，也是当前我国在社会转型期出现较多的一种社会现象。
（2）突发暴力袭击事件
突发暴力袭击事件是指突然使用武器、管制器具或其它可以用以伤害身体组织的工具、物品等，攻击社会公众，造成人员伤亡，引起社会恐慌，需要公安机关立即处置的的事件。突发暴力袭击事件较为常见的包括使用恐怖袭击事件（刀砍、炸弹、毒气、汽车冲撞等）、个人极端暴力事件（劫持人质、刀砍伤人、街面故意杀人等）、精神障碍人员肇事肇祸等等。
（3）突发大客流事件
突发大客流事件一般是指在某个区域，如车站、景点、交通运输工具等，在某一时段突然集中到达的瞬时客流量，超过该区域的正常容纳能力的客流，或超过所在区域的设备、设施及组织运营能力所能承担的客流量时的客流。公安工作中常见的客流形态包括城市景区大客流、地铁大客流、大型群体性活动大客流等等。
（4）其它常见突发事件
突发重大交通事故是公安交通管理中常见的突发事件，例如街面醉驾、酒驾致使人员伤亡的交通事故，高速公路因天气原因导致大面积拥堵、追尾的交通事故等等。随着信息化社会的到来，公安机关工作普遍暴露于公众舆论之下，接受舆论的监督，因此网络舆情的引导，尤其是涉警舆情的应对成为当前公安工作的重要一环。
除此以外，公安机关常见的突发事件还包括涉外事件的应急管理，涉众金融安全的应急管理、要人保卫的应急管理等等，限于篇幅原因，本书不在一一赘述。
[1]顾蓉雯、朱轲冰，浅议公安应急管理[J],《上海公安高等专科学校学报》，2009年第3期。
