第二节地铁大客流事件的应急管理
1.地铁大客流事件的概念
根据“大客流”的定义，在地铁区域内，如在某车站的某一时段，集中到达的客流量超过了该车站的正常容纳能力的客流，或超过所在车站的设备、设施及组织运营能力所能承担的客流量时的客流，可称之为“地铁大客流”。本书认为“地铁大客流”是指因乘客、时间、空间三个要素比例失调所造成，导致在地铁车站某一运营时段内候车、停留的乘客达到该车站最大设计客流容量，或列车实际载客量超过其设计载客量，且有继续增加趋势，如不采取紧急措施，极有可能引发人员拥挤踩踏等伤亡事故或意外事件等情况。
以发达国家城市为代表的城市，纽约、伦敦、巴黎、东京等，地铁网络现已发展较为成熟，路网建设基本完成，客流基本趋于稳定（如表所示）。从客流量来看，地铁客流量占据了城市客运总量的绝大部分比例，地铁已成为市民日常出行的主要交通工具。
表世界主要城市地铁运行数据
| 城市 | 运营里程 （公里） | 日均客流量 （万人次） | 客运强度[万人次/(日﹒公里）] | 占城市客运总量 |
| 东京 | 292 | 584 | 2.00 | 80% |
| 纽约 | 443 | 510 | 1.15 | 60% |
| 伦敦 | 408 | 277 | 0.68 | 40% |
| 巴黎 | 212 | 409 | 1.93 | 70% |
注：本表中东京城市轨道交通仅指东京地下铁与都营地下铁，不含东京JR城际铁路网络和东京地区私营企业运营轨道交通线路。
据不完全统计，截止2019年底，我国已有40个城市开通运营地铁，总线路里程6736.2公里[1]。在城市轨道交通线路和里程不断增加的背景下，我国城市轨道交通客流压力也在不断上升，在2018年，我国共有11座城市日均客流突破100万人次，有6座城市单日客流强度曾超过2万人次/公里（以上数据不含港台），而杭州市轨道交通更是14次刷新客流记录[2]。总体来看，未来我国城市轨道交通的开发建设仍将处于快速发展阶段，客流也仍将处于不断增长的状态。
图我国已开通城市轨道交通城市及其客流量
数据来源：中国城市轨道交通协会《城市轨道交通2017年度统计和分析报告》。
2.地铁大客流事件的应急预案
地铁大客流应急预案，包括整体路网或局部多组车站的“大预案”和针对个别单一车站的“小预案”。无论是“大预案”，还是“小预案”，所涉及的内容包括但不局限于以下几大模块：指挥体系、职责分工、任务安排、应对要点。这也是预案的关键内容部分。
（1）指挥体系
在“大预案”中，指挥体系可能是市局指挥中心—总队指挥中心—辖区派出所综合指挥室—现场执勤民警，各级指挥层有相应的负责人，如现场指挥领导、指挥长、指挥员、值班领导等等；在“小预案”中，指挥体系相对简单，主要是辖区派出所综合指挥室—现场执勤民警。指挥体系在预案中应体现出指挥扁平、上下通达、左右兼顾、指令畅通的特征。
（2）职责分工
职责分工是预案中落实指挥体系和指挥行动的重要安排。一般在预案中，会依据组织领导的级别、各业务条线、岗位重要性、岗位匹配度等因素进行统筹合理的分工安排。因具体岗位涉及到责任，故在分工后，相应岗位职责即产生，并具有一定的责任效力，一旦负责的岗位发生意外，一般会依据职责分工进行追责。因此，职责分工是对领导组织分工具有约束效力的模块。
（3）任务安排
任务安排是预案中的核心内容，是依托指挥体系，对现有职责分工的再细化，一般预案对具体任务安排越细致，操作性就越强，组织领导和现场执勤民警就越能理解预案的关键要义。具体内容包括：安保警力数量、警力分布、上岗执勤与撤岗时间、勤务模式、岗位要求、装备要求、增援力量、屯兵点、沟通联系等等。
（4）应对要点
应对要点是如何对不同类型、不同级别的地铁大客流情境进行应对处置的重要思路。具体内容包括：现场秩序的维护、限流措施的开展、分流措施的开展、防止对冲的举措、与车站方的联勤联动等等。
以下以上海地铁的应急预案——“一站一方案”和“一点一预案”为例，进行介绍。
上海地铁每座车站均必须结合实际制定“一站一方案”。“一站一方案”是每座车站的基础预案，该预案系以大客流情境为主导，具体内容包括：一是车站概况，如车站地理位置和结构、车站出入口及周边情况、应急专用通道、应急公交疏散点；二是客流分析，如早晚高峰的具体时段、大型活动的进场散场时段、游客高峰时段等等；三是安保岗位，如民警岗位、武警岗位（如果有）、保安岗位等；四是警力布岗图，警力布岗的具体位置；五是岗位职责表，各岗位的特点、警力数、装备要求和工作要求；六是车站基本情况，如车站面积、车站结构、设备设施分布、站内人员构成、相关联动成员等等；七是装备情况，如警用装备情况、车站物资情况；八是车站联系表。与“一站一方案”主要聚焦于大客流的基础预案不同，“一点一预案”针对的是各类突发性事件的快速处置，是“一站一方案”的配套预案，是对“一站一方案”进行的再细化和再规范，使预案更具有针对性和规范性。
而“一点一预案”主要内容包括：一是工作目标，即制定“一点一预案”的工作目标；二是隔离区划分，根据车站结构和实际情况，划分绿色、黄色和红色隔离区；三是职责分工，划分指挥联络组、现场处置组、秩序维护组、现场取证组等；四是增援力量，第一梯次增援力量、第二梯次增援力量、第三梯次增援力量；五是装备保障，通讯装备保障、处置装备保障；六是车站责任区突发事件处置细则，包括个人极端（恐怖袭击）事件处置要点、可疑无主箱包处置要点、初期火灾处置要点、群体性事件处置要点等等；七是车站责任区突发事件处置示意图（红色、黄色、绿色责任区）；八是隔离区划分及民警布岗图等等。
3.地铁大客流事件的处置与恢复
（1）事前报告
现场处置民警应具备基本的人工目测客流能力，一般在车站客流超过5成时即认定为大客流，应立即向上级报告，并通报车站方，根据预案要求及时采取措施。事前报告主要由现场处置民警使用电台进行情况汇报，汇报的主要内容如下：一是发生大客流的车站；二是当前车站的客流量；三是大客流的成因（列车故障、通勤高峰、极端天气、突发事件、运营调整等）；四是可能延误的时间；五是请求启动大客流响应措施。
（2）熟记预案
现场处置民警应牢记所在车站的大客流预案，如一站一方案、一点一预案等，了解自己的岗位职责、装备情况、设施情况、各方联系方式，熟悉限流措施、分流措施和控流措施，掌握人防、物防、技防的基本疏导措施，与车站工作人员等迅速组成最小作战单元，合理分工，明确责任，开展联合处置。
（3）携带装备
在正式启动大客流响应措施之前，现场处置民警应检查并携带必要装备前往现场开展处置。检查装备包括电台是否打开、电量是否充足，扩音器是否可以使用，执法记录仪是否开启，引导棒是否打开，警戒带能否正常使用等等。由于车站警用装备及车站物资较多，应适当选择必要装备前往，轻装上阵，避免负重过多，影响行动速度。
图现场处置民警检查携带的装备
（4）警力布岗
警力布岗是大客流处置程序中的重要步骤，是大客流应对处置的关键。根据预案要求，警力应主要部署于车站客流拥堵点、风险点以及客流的导入点，可能是站台、出入口、安检区、售票区、通道等区域，视具体情况而定。如有增援警力，应根据预案约定的屯兵点或车控室进行汇合，部署具体方案。
（5）情况上报
事中情况上报重点是将车站警力布岗的各岗位客流情况、拥堵情况、风险情况通过电台上报现场安保点（如果有），现场安保点及时将情况上报派出所综合指挥室（情况重大的上报指挥中心），并通报车站方等部门。如发现警力不够，应及时申请警力梯次增援。
事中情况上报的基本原则：一是及时，事中情况上报不是一次性上报，而是大客流形势变化多次上报，切忌误报、漏报、瞒报；二是客观，上报的内容应尽量客观、准确，如车站客流已经超过7成，则不应上报为5成，反之亦然；三是简要，因使用的是电台上报，故上报的内容应简明扼要，防止挤压电台资源，影响其它车站使用；四是果断，情况上报应果断，不应徘徊不定，犹豫不决，如确实无法判断的，可交由上级指挥平台研判。
（6）响应措施
根据预案要求，结合现场实际，联合车站方利用人防、物防、技防措施，有针对性的开展车站限流、分流，必要时采取控流措施，并积极利用各类资源开展宣传引导，以确保车站客流安全可控为核心，逐步消解大客流风险隐患。车站实施限流、分流响应措施的基本原则：
一是按照“限外不限内、限远不限近”的限流原则，以时间换空间，缓解客流拥堵，即按照车站空间和客流流线的特点，科学设置限流的点位，安装限流设施，将客流限制在出入口外、站厅非通道区域等蓄客空间较大、疏散条件较好的位置，延长客流进站的时间，减缓车站客流的压力；二是按照“单向通行、进出有序”的分流原则，引导客流流线，缓解客流对冲，即在车站容易发生客流交叉、对冲的部位，采取远路绕行、单向通行、设置硬隔离设施、自动扶梯单向传输或关停措施，引导客流朝指定方向行进，实现客流流线的单一化和有序性。
（7）联勤联动
严格来说，联勤联动并非城市轨道交通大客流处置的一般程序，但是联勤联动对于大客流应对处置十分重要，故将其放在此环节中，提醒现场处置人员切勿“大胆独斗”“大包大揽”，而应不忘与其它部门、单位、人员协同处置，联勤联动。
（8）提升等级或撤销
如果在启动现有等级情况下，仍无法有效疏导客流或化解客流险情，应立即提请指挥中心逐级提升客流相应等级，请求增援力量，并为后续的等级提升做好准备（等级提升如下所示）。若客流趋于平稳，客流险情得到化解，现场处置民警应及时提请综合指挥室或指挥中心撤销大客流响应措施，恢复正常工作。
（9）事后报告
事后报告即在取消大客流响应措施后向综合指挥室或指挥中心汇报，汇报内容主要包括：一是当前车站客流情况；二是能否取消限流、分流措施；三是处置期间有无人员伤亡或发生其它突发情况、意外情况；四是增援民警是否撤回；五是提请撤销大客流响应措施。
（10）处置评估
大客流处置结束后，现场处置民警应书面撰写大客流处置的评估报告，详细回顾处置流程，总结经验，并对比预案，查缺补漏，或提出进一步优化预案的方法。
[1]中国城市轨道交通协会，城市轨道交通2019年度统计和分析报告[R]，2020。
[2]浙江省交通运输厅，“破纪录！杭州地铁客流单日首次突破200万”[EB/OL]，http://www.mot.gov.cn/difangxinwen/xxlb_fabu/fbpd_zhejiang/201903/t20190313_3174769.html,2019-03-13。
