第二节公安应急法制体系

1.国家法律规制

从1954年颁布实施《中华人民共和国戒严法》以来，我国的应急法制体系经历了从无到有、从分散到系统的不断发展与完善的过程。目前，我国的应急法制体系主要包括三个层次的内容：宪法中关于紧急状态的条款；作为基本法的《突发事件应对法》；按照突发事件种类或环节制定的单行法律、法规、规章等，以及其它相关法律中所涉及的应急管理条款。法律规范体系从立法机关和效力层次上包括宪法、法律、行政法规、部门规章四级。其中，宪法层面由全国人民代表大会立法，法律层面由全国人大或常务委员会立法，行政法规由国务院制定并颁布实施，各职能部门则制定本部门的规章。

从内容上包括常态下公共安全法律体系和紧急状态下应急管理法律体系。2004年，我国在宪法修正案中将“戒严”一词修改为“紧急状态”。“紧急状态”的入宪，标志着我国的应急管理进入了新的法制化发展阶段，同时也为我国紧急状态管理过程中法律规范体系的建立和行政管理机制的完善奠定了合宪性基础。2007年，全国人民代表大会常务委员会通过了《突发事件应对法》，标志着我国对于突发事件的应急管理有法可依。国务院关于应急管理的专项条例颁布了多个，如《大型群众性活动安全管理条例》等。

2.地方法律规制

地方法律规制一般是指法定的地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件。我国地大物博，不同区域的自然条件、社会经济状况、治安形势、社会矛盾等情况差异较大，国家法律体系中的应急法制多是提供了一种具有法律效力的制度性框架，内容虽然较为全面，但是相对原则、抽象，对于地方政府来说可操作性欠佳，不太有利于承担应急管理职责的地方政府掌握和执行。因此，在上位法还不够健全的情况下，地方可以依据本地自然条件、社会经济状况、治安形势、社会矛盾等情况，由地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布更具有操作性和针对性的地方法律规制。例如，北京、上海、广州、深圳等超大城市，大型活动举办较多，交通枢纽职能较重，各城市热门景点、地铁车站、大型场馆大客流事件频发，应对处置稍有不慎易发拥挤踩踏事件，然而无论是《突发事件应对法》，还是《大型群众性活动安全管理条例》都难以直接指导地方政府的应急管理活动。为此，上海市政府和上海市公安局曾在外滩踩踏事件后，先后颁发实施了《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》《上海市公安局关于加强公共场所人群聚集活动安全管理的若干规定》等等。

3.重点法条阐释

（1）《突发事件应对法》重点法条阐释

《突发事件应对法》被视为我国应急管理方面的基本法。从法律体系构成上看，突发事件的应对是非常态下社会管理，常规的法律体系不能适应实际需要，只能重新树立新的、独立的紧急状态法律体系。《突发事件应对法》相对其他单行法和专门法而言，就是这个处于最基本、最核心地位的具有统率性的法律。

《突发事件应对法》的条文遵循以下总体思路：

一是高度重视建设统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制（《突发事件应对法》第4条）。

二是坚持有效控制突发事件和最小代价原则，即效率优先原则，不同于常态公共管理中的公平优先于效率结合的原则。《突发事件应对法》第5条规定“国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响”。

三是把突发事件的预防和应急的准备放在优先的位置。《突发事件应对法》第5条规定“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”；《突发事件应对法》第二章整章（第17条至第36条）为“预防与应急准备”，详细阐述了应急预案体系的制定、应急管理的培训制度、应急救援队伍建设、应急演练等多项内容。

四是坚持政府主导、社会多元参与的组织体系建设。例如，《突发事件应对法》第34条“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”，第36条“国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具”，第48条“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施”。

五是保护公民的基本权利和依法限制公民的权利。例如，《突发事件应对法》第11条“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”。

《突发事件应对法》还对与公安工作密切相关的社会安全突发事件的预防与处置、事后恢复与重建等环节进行了明确的阐述。

《突发事件应对法》第20条规定“所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患；掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大；对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告”；第50条规定“社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线；法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施；严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常”。

在社会安全事件的事后恢复与重建上，《突发事件应对法》第58条规定“突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生重新引发社会安全事件”。

除了社会安全事件以外，面对其它类型突发事件，《突发事件应对法》也对公安机关的职责和任务进行了一定的阐述。例如，第59条规定“受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调公安、等有关部门恢复社会治安秩序”，第64条规定在突发事件应急管理过程中“构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚”，第68条“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

（2）其它法律法规重点法条阐释

除《突发事件应对法》外，公安机关民警还应重点对在突发事件应对中可能出现的执法行为予以掌握。公安应急管理中出现的举措往往是限制性、约束性的，因此更应注重执法的规范化。可参照的相关法律法规条文包括《人民警察法》《治安管理处罚法》《刑法》《反恐法》《集会游行示威法》《大型群众性活动安全管理条例》等等。

《人民警察法》第8条规定“公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施”；第9条“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有可疑情形的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问”；第10条“遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器”；第11条“为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械”；第17条规定“县级以上人民政府公安机关，经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制”；第19条规定“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责”。

《治安管理处罚法》第50条规定“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的，或阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的，处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款，阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚”。

《刑法》第277条“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；使用枪支、管制刀具，或者以驾驶机动车撞击等手段，严重危及其人身安全的，处三年以上七年以下有期徒刑”。

《反恐法》第23条“发生枪支等武器、弹药、危险化学品、民用爆炸物品、核与放射物品、传染病病原体等物质被盗、被抢、丢失或者其他流失的情形，案发单位应当立即采取必要的控制措施，并立即向公安机关报告，同时依照规定向有关主管部门报告。公安机关接到报告后，应当及时开展调查。有关主管部门应当配合公安机关开展工作”；第31条“公安机关应当会同有关部门，将遭受恐怖袭击的可能性较大以及遭受恐怖袭击可能造成重大的人身伤亡、财产损失或者社会影响的单位、场所、活动、设施等确定为防范恐怖袭击的重点目标，报本级反恐怖主义工作领导机构备案”；第36条“公安机关和有关部门应当掌握重点目标的基础信息和重要动态，指导、监督重点目标的管理单位履行防范恐怖袭击的各项职责”；第51条“公安机关调查恐怖活动嫌疑，有权向有关单位和个人收集、调取相关信息和材料。有关单位和个人应当如实提供”；第62条“人民警察、人民武装警察以及其他依法配备、携带武器的应对处置人员，对在现场持枪支、刀具等凶器或者使用其他危险方法，正在或者准备实施暴力行为的人员，经警告无效的，可以使用武器；紧急情况下或者警告后可能导致更为严重危害后果的，可以直接使用武器”。

《集会游行示威法》第7条规定“举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可”；第18条“对于依法举行的集会、游行、示威，主管机关应当派出人民警察维持交通秩序和社会秩序，保障集会、游行、示威的顺利进行”；第20条“为了保障依法举行的游行的行进，负责维持交通秩序的人民警察可以临时变通执行交通规则的有关规定”；第27条“未依照本法规定申请或者申请未获许可的；未按照主管机关许可的目的、方式、标语、口号、起止时间、地点、路线进行的；在进行中出现危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的，人民警察应当予以制止，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要措施强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留”。

《大型群众性活动安全管理条例》明确了公安机关应当履行的职责（第10条），主要是审查并实施安全许可；制定安全监督方案和突发事件处置预案；对活动场所及安全工作的落实情况进行监督、检查，责令整改安全隐患；查处违法犯罪行为，处置突发事件等。同时，条例也明确规定了大型群众性活动举办过程中的安全保障措施，例如公安机关根据安全需要组织警力，维持现场周边的治安、交通秩序，预防和处置突发治安事件，查处违法犯罪活动（第16条）；在大型群众性活动举办过程中发生公共安全事故、治安案件的，安全责任人应当立即启动应急救援预案，并立即报告公安机关（第19条）。

除了上述法律法规外，地方层面可以根据实际需要制定符合当地特征的相关法律规制，以适应突发事件的应急管理。例如，2014年12月31日“外滩踩踏事件”后，上海市对大客流引发的突发事件格外重视，于2015年颁布并施行了上海市政府规章《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》，办法第17条规定“公安部门接到报告或者监测发现人群聚集可能发生突发事件的，应当立即研判风险，及时采取预防性处置措施；对需要发布预警的，应当立即报告本级人民政府”；第19条“公安、安全生产监管、建设、交通、商务、旅游、卫生计生、教育、文广影视、体育、绿化市容、民政、民族宗教等相关部门接到报告或者监测发现人群聚集活动已经发生突发事件的，应当立即按照应急预案开展先期处置，同时报告本级人民政府”“市或者区（县）人民政府接到报告后，应当组织相关部门按照突发事件应急联动的有关规定进行处置”；第36条“大型群众性活动举办期间，发生危及公共安全的突发事件的，承办者应当立即启动应急预案，并报告公安部门。公安部门应当立即采取相应处置措施，维护现场秩序；对没有消除安全风险的活动，应当责令承办者立即停止活动”。