第三章公安应急管理的法制
第一节突发事件应急法制概述
1.应急法制的基本范畴
（1）应急法制的概念
应急管理是公共管理的特定领域，要遵循依法治国、依法行政的总体要求。法律法规建设也是公安应急管理的重要和必要手段，发挥着无可替代的重要作用。在应急管理过程中，为了实现客服危机和保障人权的双重目的，有必要对国家机构之间、国家与公民之间、公民之间的权利义务关系作出有别于平时的重新安排。而对这些权利义务关系加以补充和重新安排的法律制度，就是应急法制。即应急法制史调整因突发事件而展开的危机管理过程中各种社会关系的法律规范和法律原则的总和[1]。
从我国的“一案三制”来看，即应急管理的预案、机制、体制和法制，应急预案是应急机制中通过法律固定下来的那一部分方法，所形成的具体应急操作方案；应急体制是应急机制运行的组织载体；应急机制是应对突发事件的经验总结、概况凝练后形成的相对稳定的部分；应急法制是应急机制及作为其组织载体的应急体制的最核心部分经过进一步凝练后的法律化表现形式。因此，本质上，应急法制史应急机制在制度化上的最高表现形式。
随着国家与社会的发展，科学与技术的进步，应对各类突发事件可能会有更高的层次、更丰富的手段、更有力的处置，那么相应的应急机制就会将经验进一步固化、提升，待稳定后形成法律条文，构成法律效力，指引和约束政府、社会组织及个人的行为。而将最重要的那一部分应急机制以及作为其组织载体的应急体制上升为法律并加以有效实施，正是将应急机制和应急体制贯彻于应急管理实践的最重要途径。
（2）应急法制的性质
应急法制具有以下性质：
一是应急法制为常态与非常态法制的结合。国家的法律制度包括了常态法制和非常态法制，前者用于安排平常时期的法律秩序，后者用于安排突发事件发生后的法律秩序。应急管理覆盖了突发事件的预防、准备、监测、预警等前置环节，属于常态法制范畴，而突发事件的处置、救援、恢复、重建、善后等事中、事后环节，属于非常态法制的范畴。当然，主体上应急管理的法律规制仍然是一种非常态法制。
二是应急法制主要为公法制度。从整体上看，应急法制主要调整的是应急管理过程中政府之间、政府与公民等之间的权利义务关系，在性质上是一种公法制度。绝大部分突发事件的应对过程只涉及改变一般的行政管理秩序，而这些突发事件的应对职责主要又落在政府身上，因此在应急法制中占绝大多数的公法部分，其主体又是行政法。
三是应急法制是一系列法律规范和法律原则的综合。应急法制是调整应急管理过程中各种社会关系的规则，这些规则的表现形式既包括具体的法律规范，也包括一系列法律的基本原则。
2.应急法制的功能
关于应急法制的功能，存在“一元说”“二元说”等观点。“一元说”强调的是应急法制对于控制权力的功能，其主要代表性观点是：强调应急法制的主要目标是防止政府紧急权力的滥用以保证公民的基本权利免于遭受紧急权利的不当侵害，而不是用于增强政府对抗危机的能力，后者是公共管理的范畴，而不是法律的任务[2]。“二元说”认为应急法制的功能包括控制权力，也包括法律对应急管理的支持和保障功能，其代表性观点主要是：应急管制的功能包括配置协调紧急权力、调动整合应急资源、建立完善应急机制、规范应急管理过程、约束限制行政权力、保证公民合法权益[3]。
从应急法制对应急体制、应急机制的作用来看，其主要价值包括：引导和约束了人们应对突发事件的行为，保障应急机制、体制的有效运行；明晰了人们在突发事件应对中的角色保障了应急机制、体制的有序运行；确保了各种应急资源必要的准备和投入，保障了应急机制、体制的有力运行[4]。
3.应急法制的原则
应急法制的基本原则主要包括以下内容：
一是合法行政原则。合法行政原则是应急管理法制的首要原则，是法治社会所要求的必然原则。其内涵在于应急状态是临时性状态，必须根据宪法和法律的规定进入和结束；一切应急法律规范必须由有权机关按照其立法权限制定，应急领域的立法权应当适用必要的宪法保留和法律保留；紧急权力的行使必须有明确的法律依据；违法行使紧急权或不依法履行应急职责的国家机关和个人必须承担相应的法律责任。
二是公共利益优先原则。为了维护公共利益，政府可以采取措施限制和中止某些公民合法权利甚至宪法权利的行使；政府在必要时可以先行采取某些没有法律明确授权的应急管理措施，事后再争取立法机关的承认；多数情况下，政府的应急管理活动可以遵循比平时相对宽松的简易程序。相对应的，对于政府为了应对突发事件而行使紧急权力做出的行为，公民、法人和其它组织有配合义务。
三是人权保障原则。如果说适当限制乃至中止部分公民基本权利的行使是行使行政紧急权力的必然结果，那么最大限度地实现对公民权利的保护，就是国家实施应急管理的终极目的。这一目的能否实现，衡量了一个国家是否在非常状态下实现法治价值的最高标准。因此，需要划出公民权利克减的底线、强调对某些公民基本权利的保护、为受到违法应急管理行为侵害的公民权利提供救济。
四是信息公开原则。除涉及国家机密、重要秘密，政府在突发事件应对的全过程，理应公开相关信息，满足公众的知情权，确保行政应急权力正当行使、防止行政应急权力滥用发挥了举足轻重的作用。信息公开能够为相对地采取合理的处置措施应对突发事件提供充足的资讯；信息公开是提高公众对应急管理措施认同度的有效方式；信息公开可以防止应急工作的形势因谣言的产生和传播而恶化。
[1]闪淳昌，薛澜，《应急管理概论：理论与实践》，第416页，高等教育出版社，2020年。
[2]马怀德，应急反应的法学思考——“非典”法律问题研究，第36页，中国政法大学出版社，2004年。
[3]韩大元、莫于川，应急法制论：突发事件应对机制的法律问题研究，第75页，法律出版社，2015年。
[4]闪淳昌，薛澜，《应急管理概论：理论与实践》，第424页、425页，高等教育出版社，2020年。
