第二章公安应急管理的体制

第一节应急管理的体制

1.应急管理体制概述

体制主要是指国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限的划分、职责的规定等方面的制度，是一种组织形式的静态表现。应急管理体制主要是指国家机关、部队、企事业单位、社会团体等应急管理中利益相关方在突发事件防范、处置和善后等过程中在机构设置、权力划分、职能配置等方面的体系、制度、规范、方法、形式等的总称[1]。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府组织和社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构及专家智囊机构等不同的组织层次[2]。

2.我国应急管理的体制

根据《突发事件应对法》《突发公共事件总体预案》规定，我国应急管理体制是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的运行体制。

统一领导。即突发事件的应急管理由统一的领导机构进行指挥、调度、协调、支援等。从纵向上看，这种统一领导具有垂直的上下级关系，符合“科层制”的政府组织管理体制，有利于紧急情况下行政命令的上通下达、执行有力。

综合协调。在突发事件的应急管理过程中，参与应急管理的主体可能是多元的，有的来自于政府不同部门，有的来自民间组织团体，有的来自企事业单位，甚至是公民自发行为或志愿行为。在这种多部门、多主体的参与应急管理，必须在横向上实现有效的组织协调，强化沟通对话，推进运转有序。此外，在应急管理过程中，人力、物力、财力、信息等资源也需要广泛且充足的综合协调。

分类管理。即按照突发事件的不同类型进行分类应急管理。某一大类突发事件由相应的专职部门牵头进行管理，例如公共卫生事件一般由卫建委牵头管理，自然灾害和生产事故由应急管理部门牵头管理，社会安全事件由公安部门牵头管理。不同类型的突发事件，其处置应对的预案、体制、机制、法制可能均会有所差别，重点有所不同。

分级负责。即按照突发事件的响应等级确定相应的管理部门级别，明确相应的岗位责任，动用相应级别的各类资源。如果在突发事件应对过程中，出现重大过错，或处置应对不利造成重大损失的，应追究相应管理部门和相关人员的责任。

属地为主。由于突发事件往往是跨区域、跨部门的，因此属地化管理能够确保突发事件发生地能够快速反应和及时应对，有效遏制突发事件的发生和发展。强调属地化管理为主，有利于政府在第一时间实施应急管理相关措施。

3.我国应急管理的处置与救援

根据《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》，我国应急管理的处置与救援环节可以进一步细分为：先期处置、快速评估、决策指挥、协调联动、危机沟通，如下图2所示。其中，先期处置包括启动预案、成立指挥机构、封锁现场、疏导交通、疏散人群、排除险情、救助伤员等等；快速评估包括评估突发事件造成的损失和负面影响，评估相关需求等等；决策指挥涵盖了现场的指挥调度、资源的调配、治安秩序的维护、交通的管理、衍生灾害灾难的防控等等；协调联动包括纵向条线的上下协调联动和横向部门、组织、单位、人员之间的协调联动；危机沟通则包括事件信息的披露、舆情的引导和媒体的沟通等等。

                           

图2  我国应急处置与救援的主要环节[3]

---

[1]容志，王晓楠，《城市应急管理：流程、机制和方法》，第30页，复旦大学出版社，2020年。

[2]钟开斌，《中外政府应急管理比较研究》，第6页，国家行政学院出版社，2012年。

[3]容志，王晓楠，《城市应急管理：流程、机制和方法》，第87页，复旦大学出版社，2020年。