第二节应急管理的概念
1.应急管理的内涵与外延
“应急”从字面的意思可以理解为应付急需或应付紧急情况。例如，宋代文人周煇在其撰写的《清波别志》中写道：“一值水旱，及起解稽违，不过借南库钱以应急耳”。在现代，“应急”多被用于各种场景，因对象不同，其表达的意境不同，而政府层面的应急对象往往是指突发事件。
“管理”则是现代社会中经常使用的词汇，例如市场管理、行政管理、企业管理、交通管理、治安管理等等，涉及人类活动的方方面面，是现代社会最重要、最普通的活动之一。“管理”的主要含义是指管理者通过实施计划、组织、领导、协调、控制等职能来协调某项活动，以此共同实现既定目标的活动过程。
“应急管理”主要是在我国管理突发事件的实务中使用的概念。从研究对象和范围上看，应急管理是一门专门以“突发事件”为对象，探寻事件发生、发展规律并系统防范和应对的科学[1]。也就是说应急管理是为了应对突发事件而开展的管理活动。如果对“应急管理”进行定义，那么“应急管理”是指政府及其它应急管理主体在突发事件的事前准备与预防、事发监测与预警、事中处置与救援、事后恢复与重建过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段,保障公众生命、健康和财产安全，维护社会秩序，促进社会和谐发展的有关活动。
根据上述定义，需要从应急管理的主体、客体、过程和目标来分析应急管理的内涵。
（1）应急管理的主体。显然无论是过去还是现在，国内还是国外，政府依然是应急管理的主体之一，政府通过应急管理响应突发事件，减少社会危害和公众损失，是政府的核心职能之一。但是，可以看到随着新政府管理运动的实施，“多元治理”“善治”等理论的提出，多元主体共同参与社会治理成为当前及今后的发展趋势，应急管理也不在是政府的一家之责，社区、非政府组织（NGO）、志愿团体等等也正在成为应急管理的重要力量。我国在十九大、十九届四中全会等会议中也多次明确指出，要完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法制保障、科技支撑”的社会治理体系。因此，我国的应急管理强调的是以政府为主导、社会广泛参与的管理模式。《中华人名共和国突发事件应对法》十一条也明确指出：公民、法人和其它组织有义务参与突发事件应对工作。
（2）应急管理的客体。应急管理的客体是突发事件，即强调对突发事件的综合管理。而突发事件根据中华人名共和国突发事件应对法》，可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。因此，应急管理就是对上述四大突发事件进行的综合管理。
（3）应急管理的过程。应急管理强调的是全过程的管理，即覆盖突发事件的事前、事发、事中和事后四个时期，通过预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建分别对上述四个时期的活动进行响应，使应急管理工作贯彻于突发事件的全过程。
（4）应急管理的目标。无论应急管理的主体和过程发生什么样的变化，应急管理的目标始终不变，即想法设法减少突发事件带来的负面影响，减少人员伤亡和财产损失，快速恢复原有的社会秩序，促进经济社会面的安全有序发展。
对于应急管理，管理者要明确应急管理重在思想而不仅仅是手段，手段诸如技术应用、法律规制、决策分析、指挥协作等，更多的只是工具，而只有思维理念上的转化才是应急管理的本质要义。例如，在应急管理中，始终强调“预防第一”“预防为主”，其内在逻辑就是只有防止、减少突发事件的发生，才能从源头上最大限度的消除或消弭公众的生命财产损失，才是最优的应急管理、最好的应急管理。而如果管理者的思维始终停留在事件发生时的应急处置上，那么突发事件的应急管理将会始终滞后。另一方面，管理者不能“迷信”技术手段，认为仅凭借技术就可以监测预警处置所有突发事件，还应该注意到，突发事件也会随着社会的发展和技术的进步出现了各类变化，表现出不同的形态。例如，新型冠状病毒肺炎在全球的大流行再次提醒人们某些突发事件的孕育和发生难以预估，当前及今后相当长一段时期内，仍有一些突发事件将是难以预测的。因此，分析每一次突发事件发生的规律、总结每一次应急管理过程中的问题，举一反三，固化经验，减少下一次突发事件的发生频率和严重后果，是应急管理的重要思想。
2.应急管理的发展阶段
我国在建国成立初期，由于战时体制以及其它因素的影响，传统的计划经济运行，地方政府间的横向联系受制于中央与地方关系状况的主导，是以高度集权为特点，以层级的行政区划为构架，这种体制一直延续到改革开放初期[2]。这种突发事件的应急管理体制具有鲜明的时代特征，对当时战后恢复经济，克服分散主义起到了一定的积极作用。但是，也不可否认，对于重大突发事件较为“封闭”“单一”的统治型管理手段，不利于地方政府主观能动性的发挥，应急管理决策也缺乏民主、科学，难以进行高效率的应急管理。
改革开放以来，我国事故灾难和社会安全事件的数量出现明显上升。但是，我国的综合国力在持续快速增长的同时，又保持了社会安定有序。这样的成就离不开对突发事件的强有力应对。具体来看，可以把改革开放至今分为以下几个阶段：
（1）单一灾害管理+部门协调机制。该阶段的具体时间大概在1978年至1992年，主要表现在各类突发事件的对应业务部门牵头制定相应的突发事件应对规章制度。例如，在社会安全领域，改革开放后刑事犯罪案件猛烈上升，到1983年8月，中共中央出台了《关于严厉打击刑事犯罪的决定》，公安部在1983年至1986年开启全国“严打”，共抓获了各类刑事犯罪分子172.1万人，摧毁流氓团伙13万个[3]。在此时期，应急管理并未在政府文件中出现，也并无完整的应急体系，但是开始出现对突发事件分类管理的思维。
（2）单一灾害管理+党委协调机制+部门协调机制。该阶段的具体时间大概在1993年至2003年。1992 年国家成立了中央社会治安综合治理委员会，1998 年成立了中央维护稳定工作领导小组办公室，对口公安部的职责。2003 年国务院机构改革中，安全生产监管局从国家经贸委中独立出来，成为国务院直属机构。同时成立国务院安全生产委员会，对口原安全监管局。这一系列应急管理体制中的安全管理体系与部门间议事协调机构对口专业部门进行制度安排，成为这个时期的一个明显特点[4]。
（3）多灾种管理+枢纽机构抓总+部门协调机制。该阶段的具体时间大概在2003年至2013年，2003 年的 “非典”事件暴露出我国公共领域存在的重大薄弱环节，成为加强和改进应急管理的机会 “窗口”。2006 年，在国务院办公厅内部以总值班室为基础设立国务院应急办公室，全面履行政府应急管理职能。国务院应急管理办公室不取代各有关部门的应急管理职责，民政、公安、国土、环境、水利、安监等各有关部门都负有应急管理职责，相应地都在各自部门内部设立应急管理机构，负责相关部门突发事件的应急管理。地方各级政府办公厅 (室) 和相关部门相应履行应急管理办事机构、工作机构的职责。
（4）国安委+党政同责+部门协调机制。该阶段的具体时间大概在2013年至今。2013年，我国建立了中央国家安全委员会，2014 年“总体国家安全观”思想被写入党的十八届四中全会决定以及党章之中。2018年，应急管理部成立，将分散在13个部门的应急管理相关职能进行整合，统一管理，形成“党委领导、政府主导、社会力量和市场机构广泛参与”的应急管理新格局[5]。
3.应急管理与风险管理、危机管理
应急管理与风险管理、危机管理是在定义上较为相似的一组概念。从广义上看，应急管理涉及到风险管理与危机管理。如果从突发事件的分期来看，应急管理往前可以延伸至风险管理；而从突发事件的分级看，应急管理在纵深上可扩展至危机管理。从狭义上看，应急管理工作的起点是预测预警阶段，虽然目前应急管理的范畴已经向“预防”环节全面延伸，但是管理对象的侧重点仍然是突发事件。应急管理与风险管理、危机管理的区别于联系如下图1所示。总体来看，可以从以下几个方面来认识：
（1）应急管理是事前、事发、事中、事后的全过程管理。即应急管理的工作起点始于事前对突发事件的应急准备和监测预警，防止已经存在的隐患问题或潜在危害转化为突发事件。虽然，当前强调对突发事件预防的重要性，但是突发事件发生、发展与响应处置依然是应急管理重要的工作范畴。这体现了应急管理全过程管理的整体性思想。
（2）风险管理是应急管理的“关口再前移”。风险管理的对象并不是突发事件，而是“风险”。“风险”包括两个基本要素：可能性与危害性，其中危害性包括主观影响和客观损失，可能性即发生的几率。因此，对风险进行管理，就是针对风险的可能性和危害性进行管理，故需要从应急管理活动的前期继续向前延伸，从更基础的层面考虑对不确定性的风险进行超前预防与处置，从而真正实现防患于未然。
（3）危机管理是对“危机型”重大突发事件的管理。“危机”往往是指影响范围特别大、影响时间特别长、伤亡或损失特别严重，对经济社会造成极端恶劣影响的特别重大突发事件，而且往往是在时间非常紧迫的情况下需要采取果断措施予以应对。同时，“危机”除了危险性，还有机遇性，即化解危险的窗口机会，这种机遇往往也非常紧迫，需要牢牢抓住。因此，危机管理强调的是如何在非常危急的突发事件中找到化解危险的机遇，转危为机。
[1]闪淳昌，薛澜，《应急管理概论：理论与实践》，第85页，高等教育出版社，2020年。
[2]杨月巧编著，《应急管理概论》，第44页，清华大学出版社，2016年。
[3]马齐彬等著，中国共产党执政四十年：1949－1989，第27页，中共党史资料出版社，1989年。
[4]高小平、刘一弘，应急管理部成立:背景、特点与导向[J]，《行政法学研究》，2018年第5期。
[5]王郅强、张晓君，改革开放40年以来中国应急管理变迁——以“间断－均衡”理论为视角[J]，《华南理工大学学报(社会科学版)》，2018年第6期。
[6]本图资料来源：薛澜、周玲、朱琴，风险治理：完善与提升国家公共安全管理的基石[J],《江苏社会科学》,2008年第6期。
