第一章公安应急管理概述

第一节突发事件的概念

1.突发事件的基本定义

作为一个在公共管理实践中兴起的概念，“突发事件”的定义在理论界尚未有明确的理论界定。从语义上来看，“突发”代表情况的突然性、瞬时性和紧迫性。在《说文解字》中，“突”是指“犬从穴中暫出也，从犬在穴中，一曰滑也”，即狗从洞里一下子窜出来，具有受惊吓、出乎意料的涵义；“突发”一般是指忽然爆发、迸发的意思，例如，茅盾在《子夜》中写道：“可就在这一刹那间，唢呐、笛子、大号筒的混合声音像春雷突发似的从外面飞进来了！”。“事件”一般意味着事情的重大性，或者是发生了不平常、对社会产生重大影响的大事，例如政治事件、外交事件、9·11事件、切尔诺贝利核电站事件等等。因此，突发事件从语义上的含义是指：忽然爆发的、出乎意料之外的、对社会产生重大影响的非平常事件。而根据我国法律上的权威定义，突发事件一般是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”[1]。

具体而言，从突发事件的定义来看，突发事件显然具备以下几个特征：

（1）突发性。即该事件是突然发生的，表明了时间上的瞬时性和紧迫性。但是，也有某些突发事件结果表现形式是突然的，其发生过程却是渐进的。例如，大客流的拥堵踩踏事件，就是一个客流持续积累的过程，最终导致拥堵踩踏的“突然”结果。

（2）意外性。即该事件的发生发展是出乎意料之外的。这种意外性与应急管理人员的准备程度密切相关，既有心理上的意外，也有物资准备上的意外。如果准备充分，这种事件即使发生也是在预料之类，就不会感到意外。这种意外，也体现出有关人员并不期待该事件的发生。

（3）危害性。突发事件可能会造成直接或间接的损失、损害，具有严重的危害社会的属性。值得注意的是，这里的损失、损害、危害强调的是对人类社会的破坏，如公众的生命财产、城镇的基础设施、生产生活的秩序等等。如果在一个远离人类社会的区域发生了地震，那么它仅仅是地震，而不是地震灾害[2]，即不能归类为突发事件。

（4）不确定性。这里的不确定性一方面是指突发事件发生后，其发生发展的趋势难以确定，可能事态会进一步扩散、后果变得更加严重，也可能事态影响逐渐消弭、自发走向式微；另一方面，是指突发事件的“涟漪效应”（Dimple Effect），一种类型的突发事件可能相继引发多种类型的次生、衍生突发事件，或成为各类突发事件的耦合，造成复合性灾难[3]。例如，火车站突然发生一起持刀砍人事件，该事件还会很快衍生另一起突发事件，即人群的恐慌奔逃，因此不仅持刀砍人会致使人群伤亡，人群的突然恐慌奔逃也可能导致群死群伤。

除了上述特征外，根据定义，突发事件还需要采取应急处置措施予以应对。即突发事件发生或将要发生，需要立刻采取处置行动。如果不采取应急处置措施，那么突发事件的影响和危害可能会增大。因此，突发事件的这一定义表明，突发事件是需要干预的事件，这种干预包括预防与准备、监测与预警、应对与处置、善后与恢复。

在英文语境下，与“突发事件”相关的词汇包括了Incident、Accident、Event、Affairs、Crisis、Disaster、Emergency等等。Incident一般指非寻常发生的事件或突发性的事件，这种事件可能影响比较小，也可能影响很大，它强调的是事情本身不常发生，但往往是人为的。对于影响较大的，一般用于严重或暴力事件，如枪击事件（shooting incident）、外交摩擦（diplomatic incident）等、社会安全事件（social security incident）等。Accident一般指导致人员受伤或物体受损的事故，也可指并非有意造成的意外事件，它强调的是有人或物收到损失、损害，造成的原因可能并非是主观故意的。如安全生产事故（production safety accident）、交通事故（traffic accident）等。Event的语义范畴较广，主要是指比较大的事情，重要的事情，引起人们广泛关注的事情，它强调了事情本身的影响性，但并不强调事情本身的好与坏。另外，作为一种现象，事情本身的发生和发展可能源于其它的现象或事情，即存在一定的因果性或逻辑性。如自然灾害事件（natural disaster event）、公共卫生事件（public health event）、罢工事件（strike events）等。Affairs一般是指公共性的、政治性的事务、事件，这种事务或事件本身往往含糊不清，不够明确，如水门事件（Watergate affair）、公共事务（public affair），亦指一些私人事务。Crisis则强调的是一种不稳定的客观状态，如严重困难的关头，产生危险的祸根等等，具体包括从危机的潜伏期到危机结束的全过程。Disaster是指灾难性的事件，如森林火灾、龙卷风、台风、洪涝等自然灾害。Emergency是指一种紧急状态，这种状态需要立即采取措施予以应对，并且这种状态往往是未期待的、较为严重的形势。

从我国法律对“突发事件”的定义来看，Emergency的含义要更加贴切一些。所不同的是，Emergency可能要更加强调一种紧急的状态。值得注意的是Crisis，即“危机”一词在中文的语境中使用较为广泛，需要与突发事件进行辨析。例如，在公安专业课程中《公共安全危机管理》即使用的“危机”一词。“危机”一词原本起源于冷战时期美苏对抗所造成的国际形势紧张，也有企业经营者经常使用危机管理来说明企业突破发展困境而获得的发展机遇。目前，多数研究认为中文语境下的危机与突发事件并没有本质上的区别，但是一般也认为：危机的严重程度要比突发事件更高，往往是特别重大的突发事件或极端的突发事件；另一方面，危机是相对特定的主体而言的，突发事件则并无特指的主体[4]。

2.突发事件的分类

突发事件的类型是多种多样的。我国《管子·度地篇》曾说：“善为国者，必先除其五害。”书中解释这五害是：“水一害也，旱一害也；风、雾、雹、霜一害也；厉一害也；虫一害也，此谓五害。五害之属,水为最大。五害已除，人乃可治。”即水灾、旱灾、气象灾害、瘟疫和虫灾是古人当时遇到的常见五类突发事件。不同类型的突发事件，随着社会的发展，其危急情形和造成的社会危害也在不断变化，政府和社会采取的应对措施也不尽相同。目前，对于突发事件的分类，各国尚存在差异。例如，美国将突发事件分为三类，分别是自然灾害（natural disasters）、技术灾害（technological disasters）和恐怖灾害（terrorist disasters）[5]。而根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定，我国将突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。其中，社会安全事件与自然灾害、事故灾难、公共卫生事件相比在具体应对过程中有其特殊性。

（1）自然灾害。自然灾害是指由于自然因素引起的人员伤亡、财产损失、社会失序、资源破坏等现象或事件。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。自然灾害也就是人们常说的“天灾”，即主要非人为因素造成，而是自然因素为主。

（2）事故灾难。事故灾难是指直接由于人类生产生活活动所引发，突然发生伤害人身安全，损坏设施设备，造成大量的人员伤亡、经济损失或环境污染，导致生产生活活动终止的意外事件。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、危险品爆炸事故、环境污染事件、生态破坏事件等，事故灾难也就是人们常说的“人祸”，即主要系人为因素引起，而非自然因素。

（3）公共卫生事件。公共卫生事件是指突发发生、造成或可能造成社会公众健康严重损害的事件。包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和动物疫情等事件。公共卫生事件的成因较为复杂，既可能是自然因素引起，也可能具有人为因素的痕迹，或是两者共同导致事件的发生发展。2019年末，突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情就是1起典型的公共卫生事件。

（4）社会安全事件。社会安全事件是指突然发生的影响社会稳定、危及社会治安秩序，对公众的生命财产安全带来严重威胁的的事件。社会安全事件包括恐怖袭击事件、个人极端事件、群体性事件、大客流事件、涉外突发事件、金融安全事件以及民族宗教事件等等。社会安全事件的范围相对较广，并且随着我国正步入经济转轨、社会转型期，各种利益关系错综复杂，社会矛盾日益多样化，社会安全事件的发生频次和社会影响也逐渐增强，维护社会稳定的任务变得更加艰巨。

以上就是我国突发事件的四大类型，在四大类型中，显然社会安全事件与公安机关密切相关，故社会安全事件也是本书重点的关注对象。在后续章节中，本书将重点探讨社会安全事件中群体性事件、暴力袭击事件（含恐怖袭击事件、个人极端事件、精神病人肇事肇祸事件）和大客流事件的应急管理。

3.突发事件的分级

根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定：“按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级”。具体的分级标准，体现在国家、地方、部门等颁布或制定的法律法规以及应急预案当中。例如在《国家突发公共卫生事件应急预案》中，根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，将突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。值得注意的是，在《中华人民共和国突发事件应对法》中并没有对社会安全事件进行明确的分级。这主要是因为社会安全突发事件涵盖类型较多，较难以一个明确的标准进行准确分级。以群体性事件为例，在国务院《特别重大、重大突发公共事件分级标准》[6]中，一次参与人数5000人以上，严重影响社会稳定的事件为特别重大群体性事件，参与人数在1000人以上、5000人以下，影响较大的事件为重大群体性事件。总之，对突发事件进行分级是为了更好的处置应对各类突发事件做好相应的充足准备。突发事件的等级划分与突发事件预警级别、应急响应级别并不是同一概念。后两者以前者为基础，属于应急管理的措施，由相关的应急预案规定[7]。

4.突发事件的分期

唐代著名医学家孙思邈将疾病划分为“未病”“欲病”“已病”三个层次，并以此为标准将医生分为上医、中医、下医三类。上医医未病之病，中医医欲病之病，下医医已病之病。与对人不同的生命周期进行医治雷同，突发事件亦有着从孕育潜伏、持续爆发到衰减平息的过程，形成突发事件的生命周期。据此，可将突发事件划分为事前、事中、事后三大阶段，对应“未病先防”“既病防变”“愈后防复”三大任务[8]。但也有学者将突发事件分为四个阶段：事前、事发、事中和事后，分别对应突发事件应急管理的预防与准备阶段、监测与预警阶段、应急处置与救援阶段、事后恢复与重建阶段[9]（如表1所示）。

表1  突发事件的阶段划分

                                       

 

本书认为，突发事件时期的“四分法”要相对更能反映突发事件的全过程，也对应了应急管理的生命周期阶段论。而且，“四分法”在突发事件的“事前”阶段拆分为“事前”和“事中”阶段，如此更能反映出突发事件往往并不是一蹴而就的，而是早期不起眼的“量变”引起了后期爆发的“质变”。即突发事件虽然发生的结果是突然地、紧迫的、爆发性的，但是其发生发展的内在机理往往是渐进的、积累的、增长的。因此，必须从更早的阶段认识突发事件，如此才能更有效、更有针对性的管理、处置突发事件。

（1）事前时期：预防与准备阶段。在该时期，突发事件并没有形成，但是有可能出现了些许“信号”或“痕迹”。但当发现了这一“信号”或“痕迹”，随即做出改变，如发现隐患并整改，并做好相应的准备和基础工作，将有可能减少人员伤亡和财产损失，甚至直接避免该突发事件的发生。

（2）事发时期：监测与预警阶段。在该时期，事前时期的“信号”或“痕迹”可能频繁出现，即出现了突发事件的“苗头”或“征兆”。著名的海恩法则指出，在每一起发生的严重事故的背后，必然存在着29次轻微事故和300起未遂先兆事件以及1000起的事故隐患[10]。随着社会的发展和技术的进步，越来越多的事故灾难在发生之前可以通过相关的技术手段和方法进行监测，并及时发布预警。从而做到早发现、早报告、早预警和早处置，尽量将突发事件控制在萌芽的状态。

（3）事中时期：处置与救援阶段。在该时期，突发事件已经发生，首要的任务是及时介入并控制突发事件，防止突发事件的影响进一步向外扩散和蔓延，以尽可能的减少人员伤亡和财产损失。其中，由突发事件滋生的次生、衍生事件尤其需要在处置过程加强注意。在这一时期，将会采取各类管控措施、救助措施、保护措施予以应对，鉴于突发事件的复杂性，多方的协同、联动是成功处置突发事件的重要因素。

（4）事后时期：恢复与重建阶段。在该时期，突发事件处置已经告一段落，其直接影响已经基本接近尾声，需要采取相关措施逐步恢复原有的生产、生活秩序，对造成的损失进行评估，对应急的过程进行总结评估，减少或避免今后再次发生该类事件。

需要强调的是，上述“事前-事发-事中-事后”时期并不是孤立的有始有终，从历史来看突发事件是循环的、无始无终的过程。而在这种循环中，螺旋式上升的循环无疑是有益的，突发事件的损失和影响一再减少；原地不动的循环无疑是不利的，因为同样的“悲剧”将一再重复。因此，突发事件发生后的总结和评估，及其采取的对应补救措施和整改措施是非常关键的。

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[1]该定义源于《中华人民共和国突发事件应对法》（第三条），是我国政府对“突发事件”的权威定义。

[2]李雪峰等著，《应急管理通论》，第1页，中国人民大学出版社，2018年。

[3]闪淳昌，薛澜，《应急管理概论：理论与实践》，第60页，高等教育出版社，2020年。

[4]闪淳昌，薛澜，《应急管理概论：理论与实践》，第63页，高等教育出版社，2020年。

[5]杨月巧编著，《应急管理概论》，第7页，清华大学出版社，2016年

[6]《特别重大、重大突发公共事件分级标准》系根据《国家突发公共事件总体应急预案》制定，并作为全国各地、各部门报送特别重大、重大突发公共事件信息的标准和按照突发公共事件总体应急预案、专项应急预案规定进行分级处置的依据。

[7]李雪峰等著，《应急管理通论》，第4页，中国人民大学出版社，2018年。

[8]钟开斌著，《应急管理十二讲》，第11页，人民出版社，2020年。

[9]闪淳昌，薛澜，《应急管理概论：理论与实践》，第70页，高等教育出版社，2020年。

[10]吴晓勇，由“海恩法则”到习惯的力量[J]，《空中交通管理》，2009年第10期。