第三节 欧洲联盟的立法制度

一、立法体制

欧盟法的基本渊源是3个共同体条约及后来陆续签订的一系列条约。这里所说的立法体制是欧盟机构根据这些基础条约的授权而进行的立法分工，属于派生的立法权。

与成员国国内三权分立的体制不同，欧盟的立法权不是由某一个机构单独行使，为了实现权力的平衡，避免集权和专制，欧盟的立法权由欧盟委员会、理事会和欧洲议会三驾马车共同驾驭，即代表欧盟利益的欧盟委员会提出立法动议，代表成员国利益的理事会进行实际协调和决策，代表欧盟人民的欧洲议会负责咨询和把关。但实际上不同的事务有着不同的立法程序，不同的程序有着不同的决策方式。《单一欧洲法令》和《欧洲联盟条约》将欧盟的立法程序变得更加复杂和重要，程序上严重的、明显的缺陷可以使欧盟立法无效，因此，每一个立法机构都必须在自己的权限范围内严格按照法定程序进行立法。

二、立法机构

1、欧盟理事会

理事会是欧盟最重要的立法机关。理事会的立法程序与欧洲议会紧密相连，有时二者必须“合作”才能使立法顺利进行，但理事会的权力是决定性的，毕竟它是欧共体的权力机构。它可以自己单独立法，有时候要与欧洲议会进行磋商，比如在做出农业问题的决策时；《单一欧洲法令》还创设了理事会与欧洲议会立法的合作程序：理事会在收到委员会的立法建议后，应听取欧洲议会的意见，然后拟定出理事会的共同立场。欧洲议会如果对该共同立场持反对态度，理事会必须在一致同意的条件下才能通过有关法令。如果欧洲议会提出修改意见，并交给了欧盟委员会，如委员会予以接受，那理事会也必须在一致同意的情况下才能更改委员会提出的建议。理事会有时还要与欧洲议会进行共同的立法决策程序，主要适用于欧盟内部市场的立法，只有双方达成一致才能使立法通过。

2、欧盟委员会

欧盟委员会是欧盟的另一个重要的立法机构。欧盟委员会在《欧洲煤钢共同体条约》中是主要的立法机关，但在《欧洲原子能共同体条约》和《欧洲经济共同体条约》中的立法权较为有限。在诸如“关税同盟”、“公平竞争法”、“共同贸易政策”和“货物的自由流动”等领域，委员会拥有决策权。同时它也根据理事会的授权进行相应的立法。

欧洲议会的立法角色明显有别于成员国国内的议会。由于成员国的国家主权依然存在，所以在欧盟的机构中，代表成员国利益的理事会是最高权力机构和立法机构。欧洲议会在立法中的作用是：为启动一个欧盟的立法项目，它可以主动要求欧盟委员会就某项事务提出立法建议，或当委员会将关于某项的立法建议提交至理事会时，欧洲议会可以提出意见，或行使最终否决权来参与立法。

三、立法的形式

欧盟立法的形式主要有以下4种：1．条例。具有普遍适用、统一的约束力，它在每一个成员国都有直接适用的效力，它一旦发布，各成员国必须直接适用，不得以任何理由拒绝执行。2．指令。指令是针对特定成员国作出的，它命令特定成员国通过国内程序将指令的内容转换成本国国内立法，以履行该成员国有关条约上的义务。指令只有在被转换成国内法之后，才能对特定的成员国产生约束力。3．决定。决定是对个别、具体、确定的相对人（包括成员国、公司和个人）针对特定的事项作出的，具有法律约束力，相对人如对决定不服，可以向欧洲法院申请撤销。4．建议与意见。它们不具有法律上的约束力，但是在立法程序上有着重要的作用，如果条例、指令和决定在颁布时没有说明条约要求得到的建议与意见，将构成立法程序上的瑕疵，甚至造成立法无效。

四、立法的特点

以条约和上述立法形式为基础的欧盟法，是具有超国家性质的强制性规范，其有两个特点，即：最高效力和直接适用效力。最高效力体现为成员国法律（包括宪法）不得与欧盟法冲突；直接适用效力则体现为成员国公民可以在本国法院直接援引欧盟法，对抗本国政府、主张自己的权利。这两个特点决定了欧盟的法律框架不同于一般国际法的特殊结构。

欧盟一体化能得到迅猛发展，欧盟法的这两个特点功不可没。在欧盟整合的过程中，最大的阻力来自成员国政府，而布鲁塞尔（欧盟总部）没有足够的力量规范、制约成员国政府。欧盟法多为限制成员国政府，为各成员国公民设立了欧盟公民权，赋予欧盟人民更多自由和权利，欧盟法的直接适用力使得成员国的公民可以依欧盟法对抗自己的政府、主张权利，这就使得成员国政府被人民引导着驱动欧洲的统一，每个权利主张者在客观上都成为欧盟政策的游说人，这样的力量是巨大而持久的，其作用也势不可挡。从这个意义上讲，人民是欧洲走向统一的决定性力量。