第二节 欧洲联盟的组织机构及其职权

 

一、欧盟委员会The European Commission

1.欧盟委员会主席

欧盟委员会主席目前为间接选举。由欧州理事会又称欧盟首脑会议（The European Council）通过特定多数提名主席候选人，该候选人应获得欧洲议会（The European Parliament）的一般多数同意，否则，欧盟首脑理事会应在一个月内再提名一个新的主席候选人，并遵循同样的程序。委员会主席为委员会拟定工作指导方针，决定其内部组织并指定委员会副主席，分配各委员的职责。

根据欧盟条约第17条第6款，欧盟委员会主席的职责有：制定委员会工作方针；决定委员会内部组织机构，以确保其行动的一致性、有效性以及确保委员会成为一个有组织的集体；除联盟外交事务与安全政策高级代表外，在委员会成员中人命若干名副主席。现任欧盟委员会主席是葡萄牙前总理巴罗佐，任期至2014年10月31日届满。

2.欧盟专员团

(i)规模

直至2014年10月31日，欧盟委员会中每一国都有一名委员，但是由于委员并不代表国家，有人质疑有着27个委员的欧洲委员会会在集体组织和有审议作用的大会之间越过界线。欧盟条约第17条第4款规定：“在从里斯本条约生效至2014年10月31日期间，任命委员由每个成员国各一名公民组成，包括其主席和作为副主席之一的联盟外交事务与安全政策高级代表。”第5款规定：“从2014年11月1日起，包括其主席和联盟外交事务与安全政策高级代表在内的委员数目应为成员国数量的三分之二，除非欧洲理事会以全体一致通过的方式决定修改这一数目。委员会委员根据成员国国民平等轮流担任机制，在成员国国民中选任。” 由于爱尔兰人民在公投中对这一问题表示了重点关切，欧盟为了解决爱尔兰公投危机问题，欧洲理事会达成一致认为，根据必要的法律程序，通过决定可以是委员会继续包含每个成员国的各一名国民。因而，虽然里斯本条约试图缩小委员会的规模，但是在实践中可能仍要保持现状一段时间，真正的落实还需要很长一段时间。

（ii）任命

委员会委员由各成员国提出建议，委员会主席当选人进行选择，之后先提交部长理事会特定多数通过，再提交给欧洲议会通过。但是委员的最后正式任命还要由欧洲理事会（首脑会议）的特定多数通过，尽管议会已经通过了。委员的任期为5年，可以连任。

委员完全独立于任何国家和任何其他机构，因而并不代表其自己的国家，委员们共同组成了欧盟专员团。委员会在其主席的引导下，由委会们的多数票进行决策而运行。

委员们也有自己的个人职工或内阁，一部分来源于国内，一部分来源于欧盟官员，大约15人。尽管委员会主席可能会有更多的内阁。内阁成员履行很多职责：与委员会其他部分保持联络，审查规则和指令草案，保持委员对其他相关领域的消息灵通。然而，内阁和委员会机构之间关系紧张，因为内阁被认为代表了国内利益而非欧盟利益。

(iii) 免职

强制辞职：不满足履行职责的条件、严重违法行为由部长理事会申请欧盟法院作出决定。免去委员职务的困难部分导致了桑特委员会的失败。因为条款规定如果委员会主席请求，委员应当辞职。也有一些条款规定了在委员辞职、强制退休或死亡时对委员会职位空缺的申请。

(iv) 决策

专员团有四种工作方式。对于重要事务，专员团通过周会处理，议程由秘书处准备。

书面程序：没有必要由专员团审议的提议。因为所有相关的直接领导人都同意并且法律服务方面也获得了同意。该项提议将会送往内阁，在合理期限内没有异议就通过了决策。

第三种是授权。即委员会授权一个委员个人做出决策，同时也尊重集体责任制原则。

第四种是适用于常规例行事务，委托直接领导人或法律服务领导代表进行。

3.委员会机构

委员会机构由常设官员组成。直接负责人负责其委员负责领域的国内主要事务。有以下领域：农业和农村发展，竞争，经济和金融事务，教育和文化等。

也有负责外部事物的直接领导人，包括外交，人道主义援助等

还有扩委员会活动领域的一般服务单元，包括欧洲反欺诈办公室。出版办公室、法律服务等。

委员会机构主要分为四层： 委员、对委员负责的特定直接负责人、主管以及分支或单元的领导人，这些分支或单元是指挥部的组成部分，每一个分支或单元都有一个领导人，分别对相关的主管负责。

决定和法律动议草案通常由机构的下级向专员团提出。在动议形成阶段由外部专家进行起草，然后由国内公务员进行磋商，然后通过直接负责人提交给各相关委员的内阁。最后提交到委员会，其有可能接受也有可能拒绝或者建议修改。如果涉及事务较为复杂，会涉及不同的直接负责人。

委员会内部的磋商会咋委员会专员团会议召开前进行讨论。内阁会议将接受内阁中擅长相关领域的内阁成员主持的讨论会的结果。另外，在机构中所有级别相当的官员，包括委员自己，内阁，以及直接负责的官员将会交换意见。

4.委员会的职权

规定在欧盟条约第1款：委员会应促进联盟整体利益，并为此提出适当的动议。委员会应确保两部条约及联盟机构根据两部条约所采取的措施的实施；它应在联盟法院控制下监督联盟法的适用；它应执行预算，并对项目进行管理。委员会行使两部条约规定的协调、执行和管理职能。委员会对外代表欧盟，委员会应就欧盟年度和跨年度计划提出动议，以达成机构间协议。

第2款：欧盟法案只能够基于委员会动议而采纳，除非条约有相反规定。其他法案在条约有此规定时，基于委员会动议采纳。

该条没有很好地反应委员会的真实作用。

（1）立法动议

A.欧盟立法动议来自欧盟委员会，欧盟委员会是欧盟唯一有起草法令的机构，理事会只能依据委员会的立法提案作出决定。

B.此外，欧盟委员会应制定没你那的整体年度立法计划。

C.委员会可以提出整体政策策略，此项职能规定在欧盟委员会完善内部市场白皮书中。

D.委员会在有限领域可以有单独的立法权，不许需要通过其他欧盟机构。

E.委员会行使代表职能。部长理事会和欧洲议会授权给委员会对特定领域进行进一步的制定规则。

（2）行政权力

管理项目，监督国内机构对欧盟政策和立法的执行。

（3）执行权力

制定欧盟的预算方案。对外代表欧盟行使外交权：贸易领域：与WTO谈判，和其他国家进行非正式和解释性的交流，代表欧盟与其他国家签订协议，负责其他国家加入欧盟的申请。

（4）司法权力

委员会应确保两部条约及相关法律的适用，在欧盟法院的控制下监督欧盟法律的适用。它有权与违反欧盟法的成员国进行磋商，向欧盟法院起诉成员国政府。

在特定领域调查和初步判断成员国或私人企业违反条约的情形，例如在竞争政策和国家援助方面。委员会的决议将会由法院再次审查。

5.桑特委员会的衰落和随后的改革

欺诈和管理不善

独立专家委员会报告认为欧盟各机构存在地方性问题，在控制那些权力外包者方面存在困难。

罗马诺.普罗迪进行改革，引入了规范委员行为的新规则，建立了行政改革任务力量，产生了白皮书，认为委员会需要集中力量在其核心作用上，例如政策制定，政治动议和执行欧盟法等，将非核心职能的活动委托给其他机构行使。

二、欧盟理事会（Council of the European Union)

也成为部长理事会，由每个成员国各一名部长级代表组成，他们代表其成员国政府作出决定和投票。

理事会会议分为两种，立法性会议和非立法性会议。如果理事会讨论立法性草案并就此进行投票，则理事会的会议应向公众开放。

1.组成：

理事会会议由不同成员国的部长出席进行，受到理事会程序规则的规范。目前理事会有十个机构。总务理事会（General Affair Council，GAC)、外交事务理事会，经济和金融理事会，司法和内务理事会，交通、通讯和能源理事会，就业、社会政策、卫生和消费理事会，农业和渔业理事会 ，环境理事会，教育、青年和文体理事会、竞争理事会。

2.理事会主席

欧盟理事会会议主席分为两类，一是外交事务理事会会议，其主席由高级代表担任；二是其他理事会会议，其主席由成员国代表平等地轮流担任，由欧洲理事会特定多数决定。里斯本条约包含一个草拟的决定即理事会主席构成的“队伍系统”，即除去外交事务理事会，理事会的主席由事先建立的三人组成，行使十八个月的只能。该三人是由成员国代表平等地轮流担任，并且考到其多样性和地理上的平衡。每一人行使6个月的职能，其他两人进行支持。

主席在其上任之前7个月，与现任主席和继任确定理事会会议的日期。每十八个月，三名主席都要与委员会、高级代表和欧洲理事会主席进行磋商，为理事会在该阶段的活动进行规划。下一阶段的主席在就任前至少一周，应拟制下六个月理事会会议的临时日程，并在给阶段到来之时，至少在会议开始前14天将临时日程递交给其他理事会成员和委员会。日程可以分为立法性活动和非立法性活动，每一活动又可继续分为两个部分，A部分包括可以不经讨论就能直接同意的事项，B部分包括需要进行审议的事项。临时日程将在理事会会议上正式采纳。

欧盟理事会主席独立于欧洲理事会主席，欧洲理事会主席任期为两年半。并且欧盟理事会主席需要考虑为欧盟考虑更为宏观和宽泛的政策。

3.常设代表委员会

常设代表委员会为欧盟理事会工作，并被授权在理事会提供程序规则的情况下采纳程序性决策，其无权作出实质性决策，但实践中，常设代表委员会已经卷入了真正的决策过程。常设代表委员会由各国高级官员组成并分为两个等级，第二级为大使级别，处理更为有争议的问题，例如经济和金融事务，外交关系等；其也履行与各国政府保持重要联系的职能。第一级为常设代表代理人级别，负责例如环境、社会事务、国内市场和交通等诸如此类的事务。

常设代表委员会在欧盟决策中其重要作用，因为其会对委员会提出的立法动议进行考虑并吸住拟定理事会会议的日程。常设代表委员会内部的决策有日趋建立在共同同意的基础之上，即使正式的投票规则规定需要具体的特定多数。其不仅是国家的代言人，也是超国家实体。常设代表委员会有成员国国内精英或者常设代表组成。除了该委员会，理事会还接纳了建立在条约和欧盟立法之下的专家委员会。常设代表委员会与专家委员会之间有着一些斗争。

4.欧盟理事会秘书处

其负责直接的行政管理以支持欧盟理事会的工作。其行政管理服务的对象为理事会、常设代表委员会和工作小组。其准备文件，提供法律以及那，进行翻译，决策和参与日程的准备。其与理事会的主席们进行密切工作，以帮助减少摩擦。

5.欧盟理事会的职权

欧盟条约第16条第1款规定：理事会与欧洲议会共同行使立法和预算职能，理事会应根据两部条约行使政策制定和协调职能。

欧盟理事会在七个方面行使其在决策过程中的作用：

A.立法：为委员会提出的几乎所有立法动议进行投票。一致同意，特定多数或简单多数的要求依据特定的条约条款，一般而言为特定多数除非条约有相反规定。此外委员会的立法草案将会被常设代表委员会和工作小组进行审查。

B.立法：理事会可以以简单多数要求委员会进行研究以达成理事会所期望的共同目标，要求委员会提交动议。还可以自己拟定特定的建议、观点和决议要求委员会将其变为具体的立法或立法动议。

C.立法：理事会可以授权给委员会，要求其在特定领域进行进一步的立法。

D.政策制定和协调职能：由于日渐复杂的欧盟决策程序，委员会、理事会和议会之间需要进行更大的合作。

E.预算：与欧洲议会一起进行欧盟的预算

F.代外交：表欧盟与第三国或国际组织缔结协议

G.外交：理事会在共同外交和安全政策方面有重要作用，其在欧洲理事会的指导下针对界定和执行共同外交和安全政策采取必要的决策。在自由、安全和公正领域也其重要作用。

监督权：欧盟理事会认为成员国或欧盟的任一组织违反欧盟法，可将其诉诸欧盟法院。

6.理事会的作用

其代表国家的利益。

三、欧洲理事会

（正式设立于1974年，在此之前欧共体的基础性条约中没有规定其地位和作用）

1.组成：

欧洲理事会由各成员国国家元首、政府首脑，以及欧洲理事会主席和委员会主席组成。联盟外交事务与安全政策高级代表参与其工作。欧洲理事会主席由欧洲理事会经由特定多数选举产生，任期两年半，可连任一次。欧洲理事会主席以其级别和身份在与联盟共同外交与安全政策有关的事项上对外代表联盟，但不得影响联盟外交事务与安全政策高级代表的职权。欧洲理事会每6个月召开两次会议，由其主席召集。除非两部条约另有规定，欧洲理事会以一致同意作出决定。

2.职能：

（1）欧盟条约第15条第1款规定，欧洲理事会应为联盟的发展提供必要的推动力，并确定其总体的政治方向和优先事项，但不行使立法职能。

这是欧洲理事会的首要职责。欧洲理事会统筹考虑欧盟的政策，决定欧盟那些问题或领域可以纳入欧洲一体化的进程中。只有在欧洲理事会做出将决定以后，欧盟的其他机构才能对此类问题制定相应的政策、法规或程序。通常情况下，欧盟理事会应在欧洲理事会决定的总方针基础上行动。欧盟的各机构则有责任将其转化为欧盟的政策。

3.地位

欧洲理事会是欧盟的核心机构，对欧盟的发展有重要作用。

欧洲理事会正式确认了欧盟机构的重要变化。在德国统一后，欧洲理事会的峰会上对欧洲议会进行了扩大。

欧洲理事会提供了影响联盟运行的重要宪法性动议提供了中心。

欧洲理事会将欧洲经济视为一个整体。

对争议作出决议，例如预算争端。

参与特定政策策略的动议和发展。

外交关系方面的重要作用。

参与考虑欧盟新成员的加入。

在欧盟决策程序中占据中心地位，任何内部和外部的重要发展都要经过欧洲理事会。其总结决议不具有发女效力，但是为其他机构在考虑特定政策问题时提供了框架。

四、联盟外交事务和安全政策高级代表

不是欧盟机构。但是具有重要作用。其任命是通过欧洲理事会的特定多数，加上欧洲委员会主席的同意。高级代表的职责是欧盟共同外交和安全政策，并参与欧洲理事会的工作，列席外交理事会，同时也是委员会的副总统。

五、欧洲议会

是欧盟的立法、监督和咨询机构，其地位和作用及参与决策的权利正在逐步扩大。欧洲议会议员有成员国直接普选产生，任期5年。具有立法、预算和监督职能。

1.组成：

欧盟条约第14条规定，欧洲议会有联盟公民的代表组成。除议长外的欧洲议会成员不得超过750人。公民代表制采用递减比例值，每个成员国至少拥有6名议员。任何成员国的议席不得超过96席。第3、4款规定：欧洲议会议员经自由和无记名投票方式直接普选产生，每届任期5年；欧洲议会从其议员中选举议长及官员。欧洲议会有1名主席和一个包括14名副主席的主席团，主席和主席团每两年选举一次。还设有5名主管财务官吏，负责与成员国直接相关的行政和财务事项。此外欧洲议会还下设20个常设委员会，负责起草议会的决议和自行撰写动议报告。也可以设立分委会，临时委员会或咨询委员会。议会成员不是根据国籍就座，而是根据政治党团。目前有个7个议会党团，包括欧洲社会民主党团，欧洲人民党团、欧洲自由民主党团、欧洲绿党党团等。

2.运行

2005年通过一项法案规定了欧洲议会成员权利和义务的重要方面：议会成员独立而自由，在议会任期内有关辞职的任何协议都是无效的。议会成员可以为欧盟法案提出建议，可以查阅议会档案。该项法案还规定了付费、保险等内容。

3.职能

（1） 立法权

经过里斯本条约修改后的欧盟条约第14条第1款规定了欧洲议会的共同平等地位：欧洲议会与欧盟理事会共同行使立法和预算职能。欧洲议会行使两部条约规定的政治监督和咨询职能。欧洲议会选举委员会主席。

在特定领域的立法需要欧洲议会的同意。

欧洲议会对授权法案有否决权，但实践中该项制度并不稳定。

欧盟法院认为，欧洲议会可以成为无效诉讼的原告和被告。欧洲议会与委员会，欧盟委员会和成员国一样都有完全的诉讼主体资格以提起无效诉讼。此外欧洲议会还可以对欧盟理事会发问咨询，向欧盟理事会和高级代表提出建议。

（2） 免职和任命的权力

欧盟议会选举欧盟委员会主席，要求欧洲议会组成成员多数。同时，欧洲理事会的提名应考虑欧洲议会的选举，并事先进行适当磋商。如果未通过，欧洲理事会应在一个月内提名新的候选人。欧盟委员会主席、提名的委员会委员以及高级代表都需要欧洲议会的同意，但是对于委员会的正式任命仍旧应有欧洲理事会的特定多数通过。对于审计院、欧洲中央银行的行长、副行长和执行董事，议会应与欧盟委员会和成员国进行磋商，但是不需要议会的同意。

（3） 监督权

欧洲议会可以向欧盟委员会提出咨询，以及建立咨询委员会等。任命议会的监察专员接受联盟公民或第三国居民或法人的申诉。由监察专员向议会撰写报告，并发散给接受调查的机构，并通知申诉人处理结果。

（4） 预算权

六、欧盟法院

欧盟法院由欧洲法院、综合法院和专门法院组成。

专门法院可以包括多个法庭，由欧洲议会和欧盟理事会根据普通立法程序设立。

（1）欧洲法院

欧洲法院由来自每个成员国的一名发箍啊组成。8名法律顾问协助欧洲法院工作。法律顾问的职责是在欧盟法院规约要求法律顾问介入的案件中，完全公正和独立地向公开法庭提交附有理由的意见书。对提交法院审理的案件提出理由充分的意见。

（2）综合法院

其法官人数有欧盟法院规约确定。每个成员国至少有一名法官。

（3）专门法院

欧洲议会和理事会可根据普通立法程序，设立隶属于综合法院的若干专门法院，对在特定领域提起的某些类型的诉讼或程序进行初审。对于专门法院做出的裁决，可金九法律问题向综合法院上诉；如果设立该专门法院的条例有规定，也可就判决中的事实问题向综合法院上诉。

（4）法律顾问

法律顾问的职责是在欧盟法院规约要求法律顾问介入的案件中，完全公正和独立地向公开法庭提交附有理由的意见书。对提交法院审理的案件提出理由充分的意见，该意见对法院没有约束力，但是很有影响力。

七、审计院

欧盟的审计机构，负责审计欧盟及其各机构的账目，审查欧盟的收支状况，并确保对欧盟财政进行良好的管理，对接受欧盟援助的非成员国进行调查等。

审计院由每个成员国的一名国民组成，具有独立性。在选择审计院成员是，理事会应仙子徐欧洲议会，并经由理事会特定多数确定。任期6年。审计院独立于其他机构。

八、欧盟咨询机构

（1）欧洲经济和社会委员会

经社理事会由雇主组织代表、雇员组织代表即代表公民社会的其他团体代表，特别是社会经济、市民、专业和文化领域的代表组成。由理事会任命，任期5年，可连任。

（2）欧洲地区委员会

由成员国地区和地方团体的代表组成，这些代表或者本身经选举产生，或者在政治上对某一选举产生的的立法机构负责。任期5年，可连任。通常地区委员会由来自于各成员国地区当局的代表组成，如市长、市参议员、地区政府首脑等。欧盟委员会和欧盟理事会在教育、文化、交通、能源等是向上，特别在涉及跨国合作的情况下，均需向其咨询。

经社委员会和地区委员会的成员不受任何强制性指示的约束，他们在履行职务时完全独立，着眼于联盟的整体利益。

九、代理机构