第二节  当代资本主义政治制度的特点

    一、从代议民主制走向行政集权民主制

    资本主义政治制度是资产阶级革命的产物。自17世纪英国“光荣革命”建立“议会至上”的代议民主制以来,资本主义政治制度已经有300多年的历史。议会民主制作为资产阶级理想的政府形式经过了从兴到衰的发展历程。在资产阶级革命时期,每个反对封建统治、推翻封建王权的国家,不管是通过革命还是通过改良,取得胜利的资产阶级国家都把建立议会当作自己的战利品。正是这样,继英国建立“议会至上”的代议民主制之后,议会开始走向世界各个国家,以致19世纪被称为“议会世纪”。但是,随着资本主义政治经济和社会的发展,资本主义于19世纪末20世纪初开始从自由资本主义时代过渡到垄断资本主义时代。经济上的垄断导致政治上的集权,西方资本主义国家出现从代议民主制走向行政集权民主制的趋向。产生这种趋向的原因,一方面是代议制本身的问题,如普选过程中出现的贿选等腐败现象,以及由于政党制度的引入,议会由多数党或政党联盟控制,而政府又往往是多数党的政府造成议会权力的虚化。议会传统的立法权、拨款权、审议权等不同程度被弱化,议会往往只是通过政府的议案而已,议会经由政党而被政府所左右,议会政治发展为议会政党政治,动摇了代议民主制原则。同时,议会本身的决策模式不适应瞬息万变的现代社会,议会经过反复辩论之后才付诸表决通过议案的方式无法满足决策所要求的效率原则和及时原则。另一方面,在自由资本主义时代,国家只是“守夜人”的角色,政府对社会经济事务采取放任的态度由看不见的手—市场来调节,政府只在一些无利可图的公共事务中担负起责任。所以说,那时最好的政府是管得最少的政府,政府主要负责资本主义社会的“法律和秩序”。随着资本主义过渡到垄断资本主义时代,由于私人占有资本与社会化大生产的固有矛盾,生产的目的是为了利润,而不是为了人的需要,从而导致20世纪20年代末到30年代各主要资本主义国家出现严重的危机。如果不想使现行经济形态全部毁灭,只能实行政府干预,在这一背景下,以凯恩斯主义为代表的干预理论取代“守夜人”理论成为各国政府的指导理论。为了缓解资本主义危机,政府必须扩大职能,增强对经济的干预,通过扩张性的财政政策,增加政府开支,大力兴办公共工程,降低失业率,通过税收和货币政策,扩大投资,刺激消费。由此,各国政府的职能得到了进一步扩张,纷纷从“小政府”走向“大政府”、“全能政府”,政府的社会经济管理职能扩张并开始全面介入社会经济事务。在垄断资本主义阶段,资本系通过垄断定价而获得超额利润,这种社会化大生产是建立在对资源的大量占有之上的,故垄断资本主义极为注重对资源的掠夺和控制,并走向了对外侵略扩张,这就推动了行政特别是行政首脑的进一步高度集权。

    当然,垄断资本主义国家之间政治经济发展是不平衡的,其国内外矛盾和危机尖锐程度不同,应对危机的国力也不相同。因此,对不同国家说来,从代议民主制到行政集权民主制所走的道路和采取的形式也就不完全相同。英国是一个老牌资本主义国家,它占有大量殖民地,在危机发生后,它可以通过向殖民地转嫁危机的办法,一方面维持工业制成品的高价格,另一方面竭力压低原材料的价格,向殖民地大量倾销;美国则国土辽阔、资源丰富,国内市场广阔。故而英美两国在不变动基本体制的前提下仍有较大的调节余地。以美国为代表的西方国家在干预社会经济时仍然依据代议民主制的原则,通过议会制定法律再授权给政府来强化行政权力,使政府取得危机紧急处置权,如罗斯福新政中,头一百天即通过70余项法案,议会对政府的要求几乎不加审议,即无限制地加以接受。①政府通过紧急处置权扩大了自身的行政权力,政府的机构和人员编制都膨胀起来。二次大战期间,国家转入了战时经济体制,从而在合法旗帜下进一步强化了行政集权,并最终走向了行政集权民主制的发展道路。与英美两国不同,德、日、意等国殖民地不多,国内市场较为狭小,或资源贫乏,大多依靠国际市场,故而在危机带来了严重的打击后,在缺少进行干预的资源的条件下,要维护垄断资产阶级的利益就只能依靠对外掠夺和侵略,如用德国的剑为德国的犁取得土地,为德国人民取得面包”。②德、日、意由此走向了行政集权独裁的道路,其行政集权独裁制也就是法西斯制度。其特点是第一,行政首脑总揽立法、行政、司法、军事、外交等方面的一切权力,成为独裁者;第二,名义上仍然存在议会,但在事实上取消了议会和一切公民权利;第三,建立起赤裸裸的军事专制的政府;第四,党魁控制下的法西斯党支配一切与行政集权独裁制相比,行政集权民主制仍然保留着代议民主制下的议会,且议会仍然继续发挥它的作用,只是这个作用弱化了许多;行政集权民主制下仍然实行普选制,并且继续扩大公民的普选权。在不改变原有民主制度框架的基础上,行政集权民主制实现了民主制内部权力的再分配,实现了权力重心的转移,即权力中心从议会转移到行政,行政集权、行政首脑专权构成了它的特点。

    二战之后,随着政治、经济、社会、文化的发展,西方国家政治上的普选权和参政权、社会经济权等都得到了进一步扩大,其突出表现如在选举中废除种族、性别上的限制以及选举年龄改为18岁等。这适应了社会发展中公民参政意识提高的需要,但普选权和参政权等的扩大、民主形式的进一步完善并没有使广大人民享有真正的民主权利,这些发展没有改变资产阶级统治的实质。另一方面,国家的政治统治职能和社会管理职能进一步扩张,国家对社会经济事务进行普遍的干预,政府担负起弥补市场缺陷、挽救市场失灵的职责,对经济进行干预;西方国家还进一步发展了福利制度,对财富和收入进行干预,从而引起政府不断扩张,权力更多地由议会转移到行政。正是在这方面因素的作用下,行政集权民主制得到了进一步发展。

    现代西方国家的议会政治实际上就是政党政治,政党政治的运作进一步巩固了行政集权民主制并促进了它的发展。在实行两党制和议会内阁制的英国两党中的某一政党在下院中取得多数席位,即由该党领袖担任内阁首相,形成议会、执政党和内阁政府三位一体,并由多数党领袖又是政府首脑的首相掌握国家最高权力,故而英国的行政集权民主制又被称为“首相民主”。实行总统制但同样实行两党制的美国与英国大体相仿,议会政治也演变为议会政党政治,只是议会中的多数党常常与总统选举中的多数党不一致,这就体现了一种制衡,体现了资产阶级内部派别的权力分配,以免一部分资产阶级损害另一部分资产阶级的利益。应该注意的是,在美国,总统的竞选更完全是由政党操纵,候选人的提名、经费提供、竞选的组织工作等都由政党来组织,离开政党的组织而能当选的几率可谓微乎其微。

    行政集权不可避免地引起行政机构和官僚人数的膨胀以及行政开支的扩大,官僚机构膨胀又导致职能交叉更为严重并降低了政府工作效率。当然,今日的西方国家在公共管理和公共服务上比以往可能做得更多更好,但这与官僚机构提供这种管理和服务的能力相比是极为不相称的。在行政权力不断扩张官僚机构和人员不断膨胀的同时,现有的监督机制却达不到有效监督制约的作用,当监督信息不对称和不完备以及官僚机构从中作梗时,公民消息闭塞,也就无法实施有效的监督。如此一来,行政集权民主制下的民主就陷入了危机,行政官僚弊端严重,政治腐败普遍存在,政治丑闻频频曝光。20世纪70年代,美国两党竞选中暴露出的“水门事件”丑闻引起了人们对行政集权的担忧,国会即先后通过《限制总统战争法》等等法律,一方面直接削减行政的权限,另一方面则试图从财政预算拨款上加以控制。美国总统的权力为此有所削弱,但这并未改变行政集权的原有发展方向。

    只要现代社会发展还需要国家进一步加强对社会经济等方面的管理,行政集权民主制就不致发生动摇。但自70年代行政集权的种种问题日渐突出以来,许多新的设想和建议也开始崭露头角。其中“公共选择”学派认为根源于19世纪产业革命的当今民主体制尚不完善,认为政府扩张导致政府失灵故必须抑制行政集权。为此,该学派试图通过加强政府和公共部门内部的竞争来降低“生产费用”,以此达到提高行政效率的目的。该学派还主张改革国家福利制度,把国家从沉重的负担中解脱出来;提出从财政入手来限制行政行为,因为行政扩张表现为机构和人员的增长并最终表现为行政经费的增长;主张通过平衡预算和财政收支来减少公共开支的随意性,通过控制赤字和税收来对公共开支总量加以限定。这些主张在西方国家产生了广泛的影响并付诸实施,从而在一定程度上限制了行政的扩张。

    还有许多学者把“共同参与民主制”作为民主制的发展方向,如美国学者奈斯比特在《大趋势》一书中即称:“共同参与民主在美国的地方政治中引起革命性的变化,同时正向上面沸腾,要改变中央政府的发展方向”共同参与民主是与直接民主相联系的,奈斯比特称“直接民主是共同参与民主’制的心脏和灵魂”,主要表现形式为“公民创制”、“公民复决”、“公民罢免”。这些表现形式早在1917年就出现在美国的21个州中了,但直至今日它们还只是代议民主制的补充。由于历史的原因,瑞士至今保留“公民创制和“公民复决”等民主形式,但它们也只是直接民主制的残余,历史的发展最终还是使瑞士走上了代议民主制的道路,公民创制、公民复决只是作为代议民主制的有益补充形式而存留至今。

    在当今的西方国家中,“共同参与民主制”是针对行政集权的弊端而提出来的。行政集权越来越与公民希望得到更多的民主权利相矛盾,正是为了缓解这种矛盾,人们才试图用“公民创制权”、“公民复决权”和“公民罢免权”来限制行政集权,使公民在形式上获得政治参与的满足感。共同参与民主制有利于锻炼、培养和提高公民的政治参与意识,有利于反映公民的利益,是对行政集权民主的有益补充。但事实证明代议民主制和行政集权民主制的金钱政治弊端在“共同参与民主制”那里仍然存在,“共同参与民主制”没有也不可能改变资本主义国家的金钱政治本性。

    二、走向体制外的政治发展:团体政治和社群主义应运而生

    西方资本主义国家名义上是“主权在民”,形式上通过选举制度使人民意志上升为统治意志,因此资本主义国家历来都宣称自己是全民国家。但从历史上看,资本主义国家诞生之初就是资产阶级统治,这种统治又因资产阶级内部利益不一致而四分五裂,资本主义国家的两党制、多党制即反映了这样一种政治情况。选举制度是民主实现的保证,而资本主义国家长期对选举实行种族、财产、年龄、性别等的限制,人民的权力根本无法实现,即使在二战以后取消了选举的形式上的限制,选举的人数和范围也增加和扩大了,但资本主义国家不可能摆脱金钱政治的阴影,其体制内的政治发展差强人意,不能反映资本主义政治、社会的发展状况。19世纪末以来,随着社会政治、经济的发展,不同行业、职业和人群的利益在分化,这不仅体现在不同阶级和阶层之间始终存在利益差距,而且体现在阶级和阶层内部的利益出现了不一致。与此同时,政府在政治、经济、社会的管理中附带了自身的偏好,因而就不可能反映社会各方面的利益。利益格局的细分和利益表达要求的高涨导致西方资本主义国家出现了数量众多的“利益集团”,为了维护自身利益,这些利益集团总是通过种种方式力图影响政府作出有利于自身的决策,利益集团逐渐演变成为影响政治的一个重要因素。

    利益集团一般指具有共同的政治、经济或社会利益的人组成的团体。利益集团在西方国家中具有多种表现形式,依据所维护的利益对象,可分为特殊利益集团和公益权利集团。特殊利益集团一般只维护本集团的特殊利益,而很少考虑一般性利益,如工会组织、军工集团、工商业集团等等;而公益权利集团维护的是一般性、普遍性的公共利益,如绿色和平团体、环境保护团体、教育团体等等。利益集团一般都是体制外的,但许多利益集团往往与政治体制有着密切的联系,例如某些宗教团体、文官团体等等。

    利益集团对政治的影响主要体现在以下几个方面:第一,对选举的影响可以通过提供资金、设备、志愿人员、广告宣传等方式来支持代表本集团利益的候选人参加竞选,或者直接反对不代表本集团利益的候选人。第二,对公共舆论的影响。通过演讲、示威、游行等来引导舆论走向,对政府等体制内机构施加压力,从而影响决策。第三,对立法机关的影响。主要是通过院外活动的方式,通过与立法者进行直接交流、信件、电话、电子邮件、联谊会以及竞选中的资助等策略进行游说。第四,对司法机关的影响。例如大量的诉讼案都由利益集团提出或受到利益集团的支持。第五,对行政机关的影响。如通过与官员结成亲密的私人关系、提供一些具体研究报告对官员任命和政府决策施加自己的影响。利益集团这种对行政、立法、司法的影响使利益集团具有了一定的国家功能,有的学者把这样的表现称为“组合主义”,这在瑞典表现得相当明显。在西方各国,利益集团的作用也各不相同。在美国,联邦是自下而上建构起来的,国家的作用受到了市民社会的限制,而在市民社会里推崇的是个体的权利和平等的权利,这就为利益集团在平等条件下进行利益诉求创造了条件。正是在这样的历史背景下,美国的利益集团才最为发达,相比之下,欧洲国家利益集团的数量和作用就远不如美国。例如法国长期受中央集权体制的影响,政府决策多由官僚作出,故利益集团对政府决策的影响比较有限;人们长期以来把利益集团看作是为了私利的互相争夺,这也限制了利益集团作用的发挥

    利益集团对决策的影响是不均衡的。利益集团的影响力不仅反映在利益集团的组织规模上,而且更重要的是反映在集团的活动能力和活动强度上。此外,利益集团的成员构成也对集团的影响力产生了重要影响,拥有较高政治、经济地位成员的利益集团拥有更多的资源来施展本集团的影响。相比之下,规模小且其成员又位居下层的利益集团就缺少可资利用的资源,即使本集团的利益可以得到表达也很难使这种表达得到重视。其最为显著者是那些社会的弱势群体,它们的呼声往往被忽视,其利益要求往往被排斥在体制之外,这就可能引发弱势群体极为激烈的反应——如种族暴乱、工人罢工等,从而影响政治系统的稳定。尽管如此,利益集团的存在使得社会各阶层的利益要求能够通过合法的途径反映出来,从而有利于决策趋于利益平衡;利益集团的存在也使一定群体的不满和抱怨能有合法的发泄和表达途径,从而又有利于社会的秩序和稳定。

    作为新自由主义对立面的社群主义在20世纪90年代的西方国家兴起,它强调重建社群,以维持和保护市民社会基础不被动摇。从政治制度的角度来说,它也表现了走向体制外政治发展的特点。“社群主义”( communitarianism)通常又译作“共同体主义”、“社区主义”。社群主义这个概念的内涵很不清晰,有的人认为它是介于保守主义和自由主义之间的,更多的学者认为它是对新自由主义进行反思的结果。关于社群主义,其内部也远未达成一致。有的学者认为社群是由那些具有共同自我认知的参与者组成的,有的学者则认为社群是建立在公共利益之上的。有的学者把这种基于共同的善的社群主义称为共同利益政治学或公益政治学。但是,一般地说,“社群”通常指拥有某种共同观念、价值取向和追求目标的,建立在同一性基础之上的一部分人的群体。在更广泛意义上,社群也可以是阶级,也可以是以族群、国家、团体等为分野的部分人的集合。

    “社群”的概念可以追溯到古希腊, community即源自希腊语koinonia,当代的社群含义源于亚里土多德,在亚里士多德《政治学》中就把追求善的城邦称为政治社群。“社群”这一概念长期作为“个人”的对立面而存在,到了20世纪80年代在针对新自由主义的批判中形成新的社群主义,其关注的是人类共同的善。因此,社群主义强调个人只是社群中的一分子,任何人都无法摆脱社群而孤立地存在;人的道德价值同样也离不开社会和历史传统,个人的价值受社群制约,个人只能在社群中发现自我,这种发现是与对社群的认同联系在一起的。社群并不是现在被发现和强调的,在历史上社群是与市民社会相联系的,它始终作为国家的制约力量而存在。“社群”今天重新引起人们的重视是有着深刻的原因的,这不仅仅是出于对资本主义发展过程中道德的工具性滥用的批评,在那里道德问题被人们看成是可以通过技术手段而获得解决的问题;而且是出于对国家急剧扩张的担心,在资本主义的发展过程中,社群的界线模糊了,人们尽管更加自由了,但却丧失了各自不同的特点。国家把人们“统一在一个人格之中”,但是国家只能代表特权阶层的利益,却并不能代表不同群体的不同利益。在资本主义社会拥有特权的是资产阶级,大多数的弱势群体往往被忽视,正是在这样的背景下,社群主义才应运而生,重新强调社群的意义正在于它能为体制外团体政治的发展提供思想基础。因此,它实质上是在现实政治制度之外的一种理想的政治诉求。

    三、公民权利制度的发展与公民的政治冷漠

    二战后不久就形成了以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营,从此也就揭开了两大阵营对立的历史。于是,人们争取自由和社会权利的要求被资本主义国家视为“意识形态”的要求,它们把反共与反对公民争取民主权利联系起来,这种“冷战”思维导致20世纪五六十年代资本主义国家普遍对公民争取民主权利运动进行压制。1950年美国通过“麦卡锡法案”就是明显的例子,它不仅仅迫害共产党人,而且破坏了公民自由结社的民主权利。在美国,历史的原因也使人们争取公民权利充满了艰难险阻。美国长期存在种族歧视,公民的基本权利被剥夺被践踏,印第安人、黑人、犹太人、亚裔美国人等长期受到歧视和压迫,其中又以黑人受到的歧视最为严重。战后黑人不断为争取自己的平等权利而斗争,1954年才赢得黑人、白人同校的权利然而,尽管美国最高法院判决取消学校的种族隔离制度,但是直到1964年南方11个州的黑人小学生中还只有2%与白人同校。可见,在法律上取消对公民权利的限制和歧视是保障公民权利的前提,但是在社会文化和人们的心理上消除对公民权利的忽视和歧视、确立一个平等的社会环境更为重要

    但到20世纪60年代后期,西方资本主义国家已经逐渐取消了对公民权利的种种限制,公民的权利有所扩大。不过这却不应看作资本主义国家对人们的恩赐,这主要是通过人们的斗争而争取来的,西方国家20世纪60年代声势浩大的民权运动就是人们反抗压迫的表现,在人民的斗争之下,政府才不得不作出一定的改革,以保持自己统治的稳固。公民权利的发展本身也是与人类社会进步分不开的,这是不以人们的意志为转移的,任何阶级集团也无法改变和阻止。

    公民权利指的是公民不因种族、性别、信仰等的差异而平等地享有的权利。公民权利包括社会权、经济权、文化权等方面的权利。公民权利的首要原则是公平的原则,这就意味着任何公民都有权享有选举权、被选举权、教育权、就业权、医疗保障权、养老权、生存权、学习权、健康权、环境权等权利。在资本主义国家中最早把社会、经济、文化权利作为公民权利列入宪法的是德国的“魏玛宪法”。尽管在法律上做了规定,但在当时历史条件还未成熟,还缺乏足够的物质保证和实现这些公民权利的文化环境。二战以后,随着资本主义国家政治、经济、文化和社会的发展,人们的社会、经济和文化权利得到了较快的发展,并且已经形成了比较普遍、现实的权利制度。福利国家尤其如此,公民从摇篮到坟墓都有失业救济、养老保险、医疗保险等各种公民权利制度作为保障。战后资本主义国家的公民权利制度得到了很大的发展,人们不仅在争取平等的选举权、结社权、集会权,而且又开始争取环境权、教育权、健康权、生育权、娱乐权等等发展中的公民权利,尽管人们的这些要求还没有列入法律之中,却预示公民权利新的发展方向。然而,正如马克思所言“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”,这就意味着公民权利的发展不可能超越社会发展的阶段,公民权利的许多新发展,在现在看来还仅仅是一个理想,还缺乏实现的条件。

    在资本主义国家中,资产阶级对公民权利的扩大采取延缓、消极的态度,公民权利的发展并没有促进以“人民主权”为原则的代议民主制的发展。相反,在西方资本主义国家却走向了它的反面,政府权力高度集中并出现了行政集权民主制进一步发展的趋势,代议民主制开始走向衰落,这种变化直接反映在西方资本主义国家中公民对政治的冷漠态度上。这不仅反映在选举投票率越来越低上,如2000年美国大选中选民的投票率不到50%,而且反映在人们对参与社区和集团政治活动的日渐淡漠上,人们对抗议、示威、游行等更直接的政治活动则更少关注,20世纪五六十年代黑人民权运动和反战运动等声势浩大的政治参与在20世纪90年代已很少能见到了。

    民众的政治冷漠暴露出西方国家在现代化发展中出现了深刻危机。以“人民主权”为原则的代议民主制是通过人民选出的代表来治理国家,并由人民通过各种渠道来影响政府决策和监督政府。但是这并不能真正实现人民的民主权利,因为在政治生活中政党政治、金钱政治仍然大量存在,人们对这种金钱政治、两党攻讦、竞选人年复一年的虚假许诺早已经厌倦。此外,城市化、工业化的发展造成传统社区走向衰落,通过社区进行的政治参与也就相应减少了,人们的利益更为分散,缺少比较一致的利益目标,难以形成强大的力量,个人对政治决策的影响不大。许多年轻人追求金钱、个人事业、物质生活,目标比较具体,而候选人的政见往往过于宏大,这也导致了政治参与的下降。美国可算得上是西方民主的“样板”,但据统计,美国18周岁到24周岁的年轻人投票率在不断下降,1964年尚有约51%,而到1996年却下降了一半左右。另外,既然在资本主义国家人既是“政治动物”又是“经济人”,那么在政治参与中除了追求政治目标外,人们也就不能不评估“成本”和“收益”。在政党政治和金钱政治支配下,个人政治参与的成本(即付出的时间和金钱)与收益(即对政治决策影响的大小)是完全不成比例的,这也是造成西方选举活动参选率过低的一个重要原因。

由此可见,资本主义社会公民权利的扩大和发展并没有带来公民政治热情的高涨,反倒带来了政治冷漠。造成这种相悖的原因有很多,不过这种扭曲的现象却从根本上反映了资本主义民主制度只是极少数人而非大多数人的民主制度。