第一节  资本主义政治制度的产生和发展

    资本主义政治制度是资产阶级革命的产物

    1.尼德兰的资产阶级革命

    资本主义政治制度的产生和确立是在资本主义经济的发展已经比较成熟基本政治原则已经比较明确的前提下,最后通过资产阶级革命得以实现的。这是一个漫长的历史进程,这其中,政治制度的确立并不是一帆风顺的,而是历经了很多反复。早在14世纪,资本主义就已经在地中海沿岸一些地区开始萌芽,如威尼斯、热那亚、佛罗伦萨、米兰等城市。当时在米兰出现了具有初级资本主义性质的代议制政体“议会”( parlamento)。①马克思在《资本论》中把“从14世纪和15世纪的地中海区域的某些市镇之中首先看到资本生产方式”称作“资本家时代”的开始,这时资产阶级已经开始为自己的出场做准备了。然而,资本主义政治制度的真正确立则是资本主义已经发展到一定阶段的产物。资产阶级的经济利益需要国家政权的力量给予保护和支持,这就需要通过资产阶级革命,把阻碍资本主义发展的一切力量予以摧毁,这在尼德兰集中表现为对封建贵族及天主教会的斗争。

    尼德兰地区受到了宗教改革、尤其是加尔文教派的极大影响,加尔文教派主张“命定论”,从而使个人的自主性得到了彰显,这有助于尼德兰资本主义的发展。并且,尼德兰资产阶级革命也借助了宗教改革的外衣来摆脱封建贵族、封建教会的束缚。尼德兰资产阶级革命一方面直接起因于欧洲王室久已存在的利益争执,另一方面又起因于哈布斯堡王室长期奉行惩办异教徒的政策。尼德兰北部盛行加尔文教,南部则盛行天主教。神圣罗马帝国皇帝查理五世把西班牙王位与意大利半岛及尼德兰的领地传给其子菲利普二世,菲利普二世被看成是一个外来统治者,于是在宗教和征税等一系列矛盾基础上引发了前后80年之久的尼德兰革命。1609年尼德兰的资产阶级与西班牙正式签订了十二年的休战协定,由此事实上承认了荷兰共和制度

    2.英国议会制君主制的产生

    英国资本主义政治制度也是通过革命的方式确立的。英国的资产阶级革命也在一定程度上表现为宗教战争,即相信“命定论”的清教徒与信奉保留着天主教残余的英国国教的国王,为了所谓的信仰而进行的战争。实际上,深层次的原因却是代表着日益发展的资本主义的资产阶级和新贵族同封建王权的矛盾,这又具体体现在议会与国王的斗争上。在英国,议会可谓历史悠久,但它有时是王权的附属品,有时又成为王权的对立面、成为最强大的机构,如兰开斯特王朝亨利六世时期强大的议会,都铎王朝时期议会与王权的共同发展。来自苏格兰的斯图亚特王朝的统治者不了解英国政治制度的特点,詹姆士一世查理一世都是绝对的君主专制主义者,他们与议会之间的关系长期紧张。1629年查理一世干脆解散议会,致使1629年3月到1640年4月的11年成了无议会时期。到了1640年4月,为了筹措镇压苏格兰人起义的经费,查理一世又重新召开议会,史称“短期议会”,但不久就因未能满足查理一世的愿望而又被解散。1641年1月3日又召开了议会,史称“长期议会”,长期议会先后通过了处死国王宠臣斯特拉福的弹劾案和“三年法案”、“大抗议书”,但由于查理一世拒不妥协而发生了逮捕反对派议员皮姆等5人的事件,议会与国王决裂。查理一世1642年初离开伦敦,议会趁机提出更激烈的资产阶级改革纲领“十九条建议”,提出把枢密院大臣和法官的任免权收归议会等条款其最终目标就是要“以议会统治权取代国王统治权”。8月内战爆发,在主战方面,议会比国王更加迫切,但由于议会内部主战与主和派的斗争而使得战争持久化,直至1646年才击败保王党,使国王沦为阶下囚,但如何处置国王这一问题却使议会最终走向了分裂。1648年12月,经过普莱德清洗后的议会成了所谓“残缺议会”,其中独立派掌握着主导权而长老会派则被驱逐。

    议会随后即把查理一世送上了断头台,又通过了废除上议院和封建君主制的决议,于是英国在法律上成了一院制的共和国,议会掌握了国家的最高权力。然而,由于英国资本主义尚在幼年时期,资产阶级也不够强大,故而资产阶级专政缺乏稳固的基础,此后又发生了克伦威尔护国主专政和斯图亚特王朝的复辟。但历史的车轮已难以逆转,尽管詹姆士一世倒行逆施,但企图完全恢复以往的王权专制统治已不可能。1688年英国发生“光荣革命”,议会邀请詹姆士的女婿荷兰执政威廉和女儿玛丽入主英国,此后又通过1689年的“权利法案”、1694年的《三年法案》、1701年的《王位继承法案》、1716年的《七年法案》等,正式确立了英国议会民主制的君主立宪政体。

    英国资产阶级革命体现了早期资产阶级革命的某些特点,即以革命的方式打破旧制度确立新制度。在当时的历史条件下,极端专政的王权固然不好,但当时资产阶级未能建立稳定健全的议会民主制,这也会使社会陷入无秩序状态,故英国在革命中走向妥协,王权与议会传统重新结合起来,以国王掌行政权,以议会制约国王,通过调整王权和议会的关系,由此确立英国资产阶级立宪君主制的政治制度。

    3.美国议会总统制的确立

    1492年哥伦布发现新大陆以后,西班牙在征服秘鲁、墨西哥之后又在佛罗里达、佐治亚、得克萨斯等地建立殖民地,荷兰也建立了新阿姆斯特丹,法国建立了新法兰西,英国自10世纪初开始则在大西洋沿岸建立了十三个殖民地,美国即是在这十三个殖民地基础上建立起来的

    北美殖民地的开拓者包括英、法、德、瑞、荷等国人,但其中以英国人为最。开拓者中既有曾受迫害的清教徒,也有革命中失去封建势力的旧贵族,还有罪犯以及从非洲运进的黑奴,他们日渐汇合到了一起。在北美殖民地的北部主要是比较发达的资本主义工商业,中南部则是广泛存在奴隶制的封建种植园经济,其中小农经济也占重要地位。在两百多年的殖民生活中,北美殖民地的政治、经济、文化逐渐紧密地联系在一起,拥有了自己特有的文化和语言,到18世纪中叶即形成了美利坚民族。北美殖民地经济迅速发展,为了避免殖民地在经济贸易上对宗主国形成竞争,英国加强了对北美的统治:1673年公布殖民地关税法案,1696年成立贸易与殖民地局,力图限制殖民地内部的贸易;1699年又颁布毛织品条例,禁止羊毛及其制成品在殖民地之间流通贸易;到18世纪中叶,将直辖殖民地扩大为八个。这一系列措施的目的就在于限制北美资本主义工商业发展,把北美变成英国工商业的原料与半成品的供应基地和英国工业制成品的销售市场。英国长期奉行这种割裂各殖民地经济政治联系的政策,企图维持其殖民地和宗主国的不平等关系,但北美资本主义的发展使得各殖民地强烈要求获得独立自主和不受限制地发展资本主义工商业。这种宗主国和殖民地的矛盾在英法七年战争(1756—1763)之后表现得尤为突出,在这期间英国极力搜刮北美殖民地,转嫁战争造成的巨额财政亏空。英国首先禁止北美殖民地人民向阿巴拉契亚山脉以西殖民,这就打击了渴望土地的新移民和力图扩大种植园的种植园主及新兴商业资本家,土地问题成为北美殖民地反抗英国殖民统治的重要原因。英国又在北美殖民地推行食糖条例、通货条例印花税法、汤森法案等来进一步压榨北美人民。1773年12月16日的波士顿倾茶事件成为北美革命的导火线,英国采取高压政策封锁波士顿港以及取消马萨诸塞自治等镇压措施进一步激起了人民的反抗。1774年9月第一届大陆会议召开,北美殖民地的代表聚集起来,共同商定如何反抗英国的高压政策。北治立通权的力国王权族极国国

    美殖民地人民空前团结起来,组织民团准备开展武装斗争,最终在列克星顿打响了反抗英国殖民统治的第一枪。人民强烈要求北美能联合起来采取进一步的反英措施。为适应这种斗争形势的发展,1775年5月召开了第二届大陆会议资产阶级开始成为革命的领导力量。当时,华盛顿、杰斐逊、富兰克林等人都是会议的代表,北美大陆会议已经初步具有国家政权形态的特征。1776年10月4日大陆会议正式通过了建立在社会契约和天赋人权等资产阶级思想基础上的《独立宣言》,宣布北美十三个殖民地脱离英国的统治,并成立独立自主的合众国。根据大陆会议制定的邦联条例,1781年3月1日组成了邦联政府,设邦联国会,每州派二至七名代表参加,每州共有一票表决权,各州仍然保持自己的相对独立地位。直到1787年5月“制宪会议”制定的“美利坚合众国联邦宪法”才根据“三权分立”原则成立联邦政府,由总统、国会和最高法 极国国中主到条面覆中的大院分别行使联邦的最高行政权、立法权和司法权,从而在宪法上正式确立了资产阶级议会总统制的政治制度。

    美国的政治制度是伴随着殖民地反抗宗主国的统治而确立的,故而在打破旧制度上比已经完成了资产阶级革命的宗主国更为彻底。美国是世界上第一个资产阶级共和国,它直接影响了以后的法国资产阶级革命,它宣布的许多原则在法国大革命中得到了进一步发展。4.法国议会共和制的确立

    法国资本主义政治制度是通过急风暴雨般的革命确立的,其对旧制度的废除比英国更为彻底。英国在新制度中保留了很多封建因素,资产阶级革命是以妥协告终的。这一方面是英国资产阶级过于软弱,另一方面则是就世界范围来看,当时的国家仍多为封建专制国家,因而尼德兰及英国的资产阶级革命不得不披上了宗教的外衣,以新教反对天主教的面目出现。到法国资产阶级革命时,欧洲封建势力已不再是铁板一块,已经出现近代意义的资本主义国家,这时的法国大革命对封建势力不会轻易妥协,但由于法国封建王权的专制统治更为牢固和强大,这就决定了法国资产阶级政治体制的确立是曲折而漫长的,这期间复辟与反复辟的斗争更为尖锐和复杂。

    在大革命前夕的法国,由于1786年英法商约的签订,英国工业制成品严重冲击了法国市场,又加之农业的歉收,法国面临严重的饥馑,近70万人口的巴黎一地就有超过10万的流浪者,由面包短缺造成的危机最终引发出了人民对专制君主和特权等级的革命。王室的任意挥霍和对外战争造成了财政上的巨额赤字。为了消除财政上的危机,1789年5月召开了三级会议,在三级会议中第三等级成了主导力量,其代表有578名,占了一半,经过斗争,三级会议实现了向制宪议会的转变,其目的在于制定宪法,约束王权。由三级会议引发的大革命中,旧的制度被推翻,巴黎与各地政权转到资产阶级手中,封建统治瓦解了,制宪议会成为法国权力的中心,资产阶级开始登上政治舞台。君主立宪制尽管未通过法律确定,但已经事实上存在了。8月26日制宪议会正式通过了著名的《人权和公民宣言》,宣称自由和财产神圣不可侵犯,规定了主权在民、人人平等,实行以三权分立为特点的代议制原则。这就标志着旧制度的瓦解和新制度的确立,但是封建专制势力并不甘心丧失过去拥有的权力而竭力进行反扑,法国革命进入了新的阶段。1791年制宪议会通过的宪法规定法国为君主立宪国,其中,从人民主权的原则出发,国家主权属于全体国民,国王只是国家的代表,立宪议会是最高权力机关,国家实行立法、行政、司法权分立,这就基本确立了法国的资产阶级政治体制。但由于国王和流亡封建贵族等企图推翻新制度的卖国行为和外国武装干涉激起了热爱自由的法国人民的极大愤怒,1792年巴黎人民再次发动起义推翻立宪政府,宣布法兰西为共和国,1793年把路易十六送上断头台。这一切引起欧洲专制势力的惊恐,以英国为首,包括普、奥、荷、西、葡等国组成了第一次反法同盟。在内外交困中,更加强硬的雅各宾派取代了吉伦特派的统治,于1793年颁布宪法规定了主权在民、成年男子普选制等,实行激进的资产阶级民主,从而使法国革命达到了前所未有的高度。雅各宾派实行革命的恐怖,1793年颁布《惩治嫌疑犯条例》,扩大了革命的对象。这一方面有利于保护尚未巩固的新制度,另一方面也造成了“普遍的恐慌”,使得新制度失去了人民的支持。热月党人乘机颠覆雅各宾派的专政,取消了一些过激措施,但同时又坚决地镇压了平等派谋划中的起义,表明了其中间派的立场。此后的拿破仑时期也基本上维护了大革命的成果。法国资产阶级政治体制的确立在复辟和反复辟的斗争中历经曲折,但大革命时期确立的基本原则即使在复辟的波旁王朝和七月王朝时期也无法改变

    英国的议会立宪君主制、美国的议会总统制、法国的议会共和制等相继建立,标志着现代资本主义政治制度的诞生。现代资本主义政治制度标榜“人民主权”,以代议民主制为形式,实行与封建王权统治不同的新的统治方式，即实行资产阶级的议会民主制度。由此,继英、美、法三国革命以后,所有实行资产阶级革命或改良的国家,莫不是以建立议会制度为其最终目的,并以此作为革命的战利品。

    二、资本主义政治制度的发展历程:代议民主制、政党制度、文官制度、“政府治理制度”

    1.代议民主制 代议民主制作为政府形式,最早是在英国资产阶级革命后建立的代议制政府,不过代议民主制的历史渊源却要更久一些。早在不列颠岛的盎格鲁一撒克逊部落时期就已经有了部落重大事情协商的习惯,在建立国家后,“贤达会议”继承了这一传统,即使英国在诺曼征服之后也未改变这一传统。1294年召开的“模范会议”开始有了市民的代表,已经具有了初级的代议的性质不过出现真正资本主义意义上的代议机关,却是在英国资产阶级革命之后的事情。随着资产阶级革命在许多国家取得胜利,资产阶级就面临着采取什么样的形式来管理国家的问题,启蒙思想家们尽管都主张共和制,但伏尔泰、孟德斯鸠等人主张实行开明专制,卢梭则主张民主共和制。究竟是采取古希腊、古罗马就已经有的古代民主共和制,还是继承日渐成熟的代议民主制?卢梭从社会契约论的角度看待国家的产生,主张“主权在民”或“人民主权”,人民主权具有神圣不可侵犯的至上性,并且这种主权既不可转让,也不可分割,主权是“公意”的运用,主权者的意志不能转让,一部分人的意志不能代表人民的意志。因此,卢梭抨击了英国代议制度,主张由全体人民直接行使最高权力,这种建立在公共意志上的不可分割、不可转让的人民主权是不能被代表的,议员一旦选出,人民将不再自由。而孟德斯鸠则从“三权分立”出发,认为人民没有能力进行统治,只能通过选举,选出代议机关来行使立法权,以此确保人民的统治地位。后来美国学者潘恩则认为理想政府的形式就是代议民主制。

    代议民主制体现了古希腊民主制的本质,但又是对直接民主的城邦民主制的突破,就这一点意义来讲是古代民主制的继承和发展。直接民主制只有在城邦国家才能实现,对于领土和人口都较多的现代民族国家来说,直接民主制是不可能的,代议制的出现使大国建成民主制成为可能。

    作为政府形式的代议民主制是在资产阶级反对封建王权的过程中确立的相对于封建专制是历史的巨大进步。代议民主制以人民主权为其根本原则,并通过选举制度和政党制度得以实现。代议民主制以普选和竞选使人民在形式上获得了平等和自由的权利,从本质上说,这种议会民主制是当时资产阶级最好的政治外壳。

    代议民主制的形成是一个历史的过程。在英国资产阶级革命以后,为了资产阶级统治的需要,首先在英国确立了代议民主制政府,此后随着资产阶级革命的发展,一些国家也效仿英国先后建立了代议制政府。因此,在西方,19世纪有所谓“议会世纪”之称。不过从国家政权组织形式上看,各国的代议制政府并不完全相同,这一方面是由于各国的国情各不相同,有不同的文化、不同的历史传统;另一方面又由于各国经济处于不同的发展水平,各国的阶级力量对比也不同等。尽管如此,这些不同的形式之间却拥有共同的特征,就其阶级属性来说,都是资产阶级专政,并且代议制机关都由公民普选产生,都由政党组织竞选,由竞选获胜的政党或政党联盟轮流执政。此后,议会政治的发展驱使政党和政党制度在各国纷纷建立和发展起来,最终走向了政党政治。

    2.政党制度的发展历程

    现代政党是资产阶级用来进行政治斗争的工具,它并不是伴随资产阶级夺取政权的进程而自然产生的。资产阶级民主、自由等权利的实现是政党产生的个前提。政党是伴随着普选权的扩大而产生的。为了组织选举、控制选举,就需要一个有组织、纪律和明确纲领的政党出现。英国在1832年改革选举制度,颁布《选举改革法》,扩大了普选权,此后现代意义的政党便登上了政治舞台,美国、法国政党的产生都大抵如此,只是在后起的资本主义国家往往是资产阶级先建立政党,以政党作为阶级斗争的工具,最后夺取政权建立资产阶级统治。

    资本主义政党经过长期的发展演变,形成了特定的政党制度。以执政党数目为划分标准的传统分类方法把资本主义政党制度分为一党制、两党制和多党制三种,尽管这些政党制度的表现形式不同,但这只不过是资产阶级控制政权的手段和方式不同罢了,其实质都是要维护资产阶级的统治利益。

    英国是最早产生现代政党的国家,政党在国家政治生活中起到了举足轻重的作用。英国政党和政党制度的产生与英国的议会制度和内阁制度紧密相连。英国的两党制始于17世纪末期的托利党和辉格党,它们本是两个政治派别,辉格党从反对君主专制的立场出发,赞同“排斥法案”,而托利党则拥护君主专制,反对“排斥法案”,但随着历史的发展,两党渐趋一致,并无根本原则的分歧,托、辉两党在议会斗争中逐渐由两个政治派别分别演变为两个政党保守党和自由党。1832年英国议会改革是两党制形成的关键,经过改革

    些衰败的选举区被取消,新增了一些大城镇和大郡县的议席,扩大了选举权,选民数量增加,扩大了中产阶级在议会中的比重,为了争取选民,赢得选票,两党分别完善了组织机构和提出了较明确的纲领。1867年11月保守党成立了全国性组织“全国联合会”,自由党则于1877年5月成立了“自由党全国总会”。两党长期垄断英国的政权,而其他小党在政治上则微不足道。到了19

    世纪下半期,由于世界已经发展到了垄断资本主义阶段,自由党长期奉行的自由贸易传统已不合历史发展趋势,自由党开始衰落,与此同时工党迅速上升,取代自由党的地位。工人阶级政治意识的觉醒发端于19世纪上半期的宪章运动,在这之后英国工人成立了一大批行业上的工人联合会,在选举中初步展示了力量。1900年2月由费边社、独立工党等众多工人团体联合成立劳工代表委员会,1906年改称工党。工党强调通过议会选举,以合法的方式取得政权,在政治上推行民主化,进行政治改革,经济上推行凯恩斯主义,进行政府干预,尽管工党对工人的政治和经济地位改善起到了一定的积极作用,但实质上仍然是一个资产阶级政党,与保守党并无本质的差别。二战以来,保守党和工党轮流组阁,而自由党、社会民主党、共产党等基本被排斥在政权之外。

    美国也是实行两党制的国家。最初围绕着宪法的制定形成了以约翰•亚当斯、汉密尔顿等人为首的联邦党人和以杰斐逊、塞缪尔•亚当斯为首的反联邦党人,但这还不是近代意义上的政党。美国真正的政党产生于议会斗争中,由联邦党人发展出的联邦党代表了工商业资产阶级的利益,主张加强联邦政府的权力;而以杰斐逊等人为首的反联邦党人形成的民主共和党则反对过分加强联邦的权力,主要代表了南方种植园主和小农的利益。约翰•亚当斯和杰斐逊相继代表各自的政党执政,开创了美国政党政治的先河。1800年后,民主共和党上台执政,联邦党则日渐瓦解。1824年之后,美国政党政治形成了由原民主共和党发展而来的民主党和辉格党的两党政治基础。1854年,部分民主党、自由土壤党和大部分辉格党等组成了共和党,此后美国即进入了由民主党和共和党长期控制政权的时期,直至今日。两党的政策都在变化,相比较之下民主党更多具有自由色彩,共和党则更多保守色彩,不过20世纪70年代以后,两党政策更趋于一致,由此形成了两大资产阶级政党长期轮流执政的稳定的两党制。

    在法国,政党及其制度的形成和发展与英、美两国不完全相同。在资产阶级大革命时期,政治舞台呈现多元化的格局,并由于阶级立场和政治态度的不同而形成了众多的党派和团体,如雅各宾派、吉伦特派、热月党、平等派等等。复辟王朝和七月王朝时期,保皇党人与拥护共和的一些党派的斗争贯穿始终。现代意义上的政党产生是以1880年法国社会主义工人党成立为标志的不过法国政党的真正发展则是法兰西第三共和国成立以后的事情,这时法国的政治体制已最终确定下来,宪法规定了下议院由普选产生,加上以后相继制定的集会、结社自由等法律,这就为法国政党的发展创造了条件。此后法国先后涌现出激进党、统一社会党和法国共产党、人民共和党、独立党等党派组织,并最终形成以几个政党结为联盟,且通过分化组合不断改变联盟而进行轮流执政,这就建立了多党制。法兰西第三、第四共和国都实行多党制,由于政党众多、力量分散,没有在议会形成绝对多数的一党或两党。由多个政党联合组阁极易造成政局不稳,政府更迭频繁。第四共和国仅11年多的历史中就更迭了21届政府,这不啻为一个明证。直到第五共和国时期,法国政党数目才随着政治权力的集中而大为减少,形成了左翼社会党、法国共产党,右翼保卫共和联盟、法兰西民主联盟、国民阵线及中间的绿党等主要政党。法国目前政党政治格局是极“左”和极右的政党都在削弱,单纯的意识形态对立已很难赢得选民,中间党派开始越来越凸显。这是法国政党政治的重要特点。

    在资本主义国家政党发展史上,虽然最早建立现代政党的英、美两国都实行两党制,但从此以后却再没有一个资本主义国家形成过像英美两国那样稳定的两党制。在许多后起的资本主义国家不是实行像法国那样的多党制,就是实行一党制,乃至出现了像法西斯德国那样的一党独裁制。3.文官制度

    文官制度是资本主义政治制度的重要组成部分,是资产阶级为了维护代议制民主,抑制和克服政党分赃制度的弊端,保障资本主义持续发展的一项重大的制度改革和创新。文官制度就是对“文官”的选任、考核等一系列制度的统称。世界各国对文官包含的范围和内容各不相同,如在英国仅指中央政府中非选举产生的常任的事务官,不包括政务官及一些事业机构和自治机构中的工作人员,而在美国等国家则包含事业机构和国有企业中的人员,但不包括国会雇员。

    文官制度的产生一般认为无疑受到了中国的影响,有的学者甚至称中国为文官制度的故乡。中国科举制度在隋代草创,经唐代完善,具有许多优点。欧洲人早就对此大加赞赏,《马可•波罗游记》中就对中国科举制赞美有加1569年葡萄牙传教士克鲁兹的《中国游记》,以及1583年胡安•贡萨、雷斯•德万多萨的《伟大的中国》更是详细介绍了科举考试的优点,在欧洲造成了很大影响。随着中西交通的扩大,关于中国政治制度的介绍也越来越多,据统计,在1570~1870年的300年间,介绍中国政治制度的著作就有70余种,法国启蒙思想家孟德斯鸠、伏尔泰对中国的科举制也进行了介绍。但是现代意义上的文官制度却是在英国产生的。英国资产阶级在1688年“光荣革命”后,政府官员仍由国王任命,即“恩赐官职制”,因此造成了种种弊端并且政党制度的推行也产生了新的问题,这些都构成了文官制度产生的背景。政党政治会造成内阁的变动并引发政府公务人员的频繁变动,这将造成政局不稳,同时也不利于政府保有一支高效的、稳定的、具有专业知识背景的行政官员队伍。另外,在政党分肥制的影响下,执政党上台后往往把政府的官职作为“战利品”进行分赃,这就带来了任人唯亲、营私舞弊等种种官场丑闻,引起了人们的不满。新出现的“政党分肥制”以及原有封建君主的“恩赐官职制”的种种弊端,推动了文官制度的出台。

    1700年英国议会就曾通过《吏治澄清法》( The Act of Settlement),将“政务官”和“事务官”进行区别。19世纪50年代文官制度出现了重大变化。1853年东印度公司对印度的特许统治期满,英国议会提出人事考选制度的改革为东印度公司继续进行统治的条件,成立以麦克莱为首的三人委员会,负责具体的拟定并提出报告。在印度政府的文官改革基础上,英国政府财政部委托诺斯科特和屈维廉起草“关于建立英国常任文官制度的报告”,又称“诺斯科特一屈维廉报告”。该报告于1854年公布,揭露了当时官吏制度的各种弊端,批评恩赐制对人才选拔的阻碍,认为现行制度缺乏竞争,只有利于平庸之辈,并提出了公开竞争、择优录用、考核实绩等基本原则和许多改革文官制度的具体建议。尽管该报告切中时弊、措施完善,但由于过分激烈,在1854年议会讨论中未能通过。1855年对俄的克里米亚战争暴露出了政府效率低下等重大弊端,在一片改革声浪中,英国政府以枢密院令的形式,决定改革文官制度,成立一个文官委员会,负责铨叙文官。这时期主要还是针对低级官员进行汰弱留强的选拔。1870年6月又颁布第二次枢密院令改革文官制度,规定文官必须经过公开竞争考试才能得到录用。随后制订的枢密院令的附件中把文官考试区分为高级文官和低级文官考试,并要求具有大学教育和中学教育资历。经过两次改革的枢密院令的颁布,英国文官制度就基本上建立起来了。此后,又经过改进和调整,文官制度日益完善,它保护和促进了资本主义生产力的发展,很快为许多资本主义国家所效仿,成为资本主义政治制度中的重要一环。

    接着,美国的文官制度继而建立。美国的文官制度是为消除两党制的弊端而建立起来的。由于两党轮流执政,当选的总统有权任命下级官吏和高级官吏或影响其任命,把政府职位作为“酬劳”分给竞选中出力的或亲近的人员因此很多有识之士建议采用英国的文官制度。国会也曾先后通过法律规定录用文官必须要经过考试,但因遭到各方面的反对,改革一度迟缓下来。到1881年,美国发生总统加菲尔德被一个求职未成的反改革者查杰斯•吉托刺死事件之后,改革才开始加速。1883年国会通过了“彭德尔顿法”,即文官制度法,取消“政党分肥制”,实行“功绩制”,规定了成立三人文官委员会,由文官委员会负责文官的考试、录用、升迁、奖惩等有关事项。1883年的文官制度法奠定了美国现代文官制度的基础。1923年美国文官制度经历较大的变动,如成立文官总署和功绩制保护委员会等等,但基本原则并没有改变。文官制度的实行有利于资产阶级政党网罗人才维护统治,在一定范围上消除两党轮流执政所产生的“分肥制”弊端。尽管在今天看来这个制度已经暴露出许多弊端,因此才不断地进行着改革,但是在资本主义政治制度完善过程中、在当时是一个历史性进步。

    随后,文官制度在资本主义国家得到普遍推行,当然,它的进程是缓慢而复杂的。法国的文官制度就是在二次大战结束后才建立起来的。法国在大革命后,扫荡了封建专制统治,1791年宪法规定:“任何官职今后都不得买卖或世袭”。大革命中实行的是公务人员民选制,但到拿破仑统治时期,又以官吏任命制取代了公务人员民选制,从中央到地方的官员均为委派。到巴黎公社时公社再次以民选制取代任命制,公务人员由人民选举产生,并接受人民监督。法兰西第三共和国时期,恢复了公务人员任命制,但由于受到政党政治的影响,“政党分肥制”开始在法国岀现,造成政府腐败、政局不稳等种种弊端。法国直到1945年才开始设置专门机构文官管理局负责管理文官,设置行政学院负责培养高级文官。1946年10月国民议会通过《公务员章程》,奠定了法国文官制度的基础。法兰西第五共和国时期又对《公务员章程》进行了修改和完善,形成了比较完备的文官制度体系。

    文官制度是资本主义制度的一个重要组成部分,是与资本主义的经济原则和现代化大生产的管理原则分不开的。文官制度同样要遵循“自由竞争”“机会均等”的原则,文官制度的根本要求就是“公开考试”、“择优录用”。文官制度的建立,从形式上将“政府”与“行政”、政务与事务进行分离,政府根据大选的结果决定政务官的换届与否,但行政和事务官并不受选举的影响,而是保持“中立”,仍然依法行政。这就使文官队伍相对稳定,起到了“政治稳定器”的作用,在某种程度上保证了资本主义政治制度的平稳运作。并且,文官制度中实行事务官常任制,即“无过失不受免职处分”,而政务官则实行任期制,这就使得事务官不受政党政治的影响,首先要服从政府法治及其政策,受政务官的领导,但同时又要注意保持政府政策的延续性,这又在文官内部形成了一个比较微妙的制约关系。

    文官制度的“中立”原则使得文官在政府中取得相对独立的地位,文官在政治上不对议会负责,而主管政务官则负有一切责任,这在形式上体现了依法行政原则,政府也有意通过高薪养廉给予优厚待遇的办法来培养和保持文官忠于职守和廉洁奉公的职业伦理。但是应该注意的是这种中立原则并非超阶级的“中立”,它只是不卷入资产阶级的政党之争,是从维护资产阶级总体利益出发,为了保持资产阶级政府的延续性和稳定性而作的中立;同时也是为了引入和留住人才,提高政府行政效率,促进资本主义经济和社会的发展。

    4.“政府治理制度”

    在西方资本主义政治制度逐步完善的过程中,议会制度、政党制度、文官制度等先后建立,资本主义制度的固有弊端得到了一定程度的缓解,从而使资本主义在危机中得以发展。自第二次世界大战后,科技革命浪潮席卷而来,科学技术给世界带来了深远的影响。发达资本主义国家借助现代化早发国家的优势,迅速发展了最现代的新兴科学技术,极大地改变了社会的面貌。科学技术推动了生产力发展,西方社会正向后资本主义社会过渡。面对这种生产力、生产关系的状况,资本主义国家纷纷对资本主义政治制度进行调整,以适应这种变化的趋势,其中重要一点就是将现代管理科学引入资本主义政治制度,调整组织结构,强化管理职能,推行私有化政策和企业管理机制的运用,以“治理”理念进行“政府再造”。 众所周知,最初的管理理论把人看作“经济人”,即人们追求的是金钱,人为物质享受而工作,故而管理工作主要注重的是对物的管理,即用物质和金钱作为激励,把人与物、工具等同起来。但是人终究不是物和工具,到了一定程度之后,这种管理认识就无法继续推动生产效率的提高。现代管理科学把人看作“社会人”,要求把管理转到对人的社会因素的管理上面,重视挖掘人的内在心理动力,以“治理”理念进行“政府再造”正是从这一理论出发的

    因此,就以“治理”为理念的“政府再造”而言,其最重要的特点是必须科学合理地重新界定政府、市场、社会和公民之间的关系,确认它们之间是互相协调、合作伙伴、双向互动的关系,并在协调、合作、互动的过程中,进行社会公共事务的有效管理,以达到大家认同的目标。

    对于这一“治理”理念下的社会公共事务管理来说,其管理主体是多元而非一元的,即政府不是惟一的管理者,而是政府、市场、企业、社会组织和公民共同参与管理,并形成一个协商、合作和互动的管理网络体系。管理组织结构则从垂直型的科层制转变为扁平化的治理模式,尽量减少管理环节,节约管理成本,以利于上下沟通协调,通过广泛参与、双向互动达成已获认同的治理目标。同时,还要在主体、结构经调整适应治理要求的基础上,建立新的运作机制,实行社会化和市场化改革,在提供公共产品和服务方面,打破政府垄断,引入竞争机制,通过承包合同、特许经营、委托补助、出售出租等多样化的形式,吸收社会中介、私人团体等各种类型的非政府组织直接参与公共产品和公共服务的提供。政府要以企业家精神,重建以效率、效能、责任和行政伦理为导向的价值准则,追求“善治”的卓越目标。

    毋庸置疑,以“治理”为理念的“政府再造”是适应现代科学技术和现代化社会大生产迅速发展的需要而进行的制度设计。从政府管理职能的角度来看,这确实是历史的巨大进步,它不仅缓解了当代资本主义社会存在的生产力与生产关系之间的尖锐矛盾,而且也缓和了由于政府高度行政集权和过度干预引起的复杂的社会矛盾,调整了管理者和被管理者的关系,通过政治国家和公民社会之间以及公共组织和私人组织之间的协调、合作、互动,调动政府和公民管理社会公共事务的积极性。这是有利于社会进步和发展的。但是从政府统治职能的角度来看,并没有因此而改变资产阶级和无产阶级以及广大人民之间的统治者与被统治者、剥削与被剥削的关系。因此,以“治理”为管理理念的“政府再造”并不是政府阶级属性的改变。