第三节  中外行政制度的比较

一、西方政府制度的异同

（一）西方主要国家政府制度的相同点

这里的“西方主要国家政府制度”，是指美国的总统制政府制度和英国的内阁制政府制度。由于这两种政府制度都是为资产阶级统治服务的，因此，它们有诸多相同之处。其主要表现如下[1]：

1．遵循权力分立与制衡原则。

美国人在争取独立和制定宪法的过程中，接受并发挥了法国著名思想家孟德斯鸠的分权学说，形成了美国式的权力分立与制衡原则以及相应的政府制度。它统摄纵向分权和横向分权两个层面。纵向分权即为联邦政府与各州之间的权力划分，这就是联邦制。横向分权即为联邦政府的权力分立，美国宪法将联邦政府的权力分为立法权、行政权和司法权，并将它们授予国会、总统和最高法院分别行使，相互独立，相互平衡，但在行使权力时又相互依赖，相互重叠。在英国，虽然实行君主立宪制政体，议会在形式上处于主导地位，但在权力结构及其运行机制的构建方面与美国一样，遵循分立与平衡的原则[2]。

2．实行资产阶级政党政治。

无论是在美国总统制政府制度下，还是在英国内阁制政府制度下，政府都由在议会选举或大选中获胜的政党(即执政党)出来组阁，当选的总统和首相一般都要任命本党政治家为内阁成员(人们称英国的内阁制为“政党内阁制”)。所以，政府实际上是由执政党把持的政府。执政党通过掌管政府，就能在内政外交各方面推行本党的政策和主张，通过各种途径为其所代表的阶级、阶层和集团服务，这也可说是现代资产阶级政党政治的核心内容。

3．总统和首相都拥有巨大的权力。

这首先表现为二者都拥有控制议会的权力。他们既可以通过议会中的本党党员，提出法律议案和预算案，又可以根据宪法行使国情咨文权，还可以运用否决权干预议会的立法活动。其次，总统和首相都拥有任免内阁成员并左右内阁的巨大权力。在美国总统制政府制度下，阁员的去留完全由总统一人决定；在英国内阁制政府制度下，首相所提出的每一项重大政策、所采取的每一个重要步骤，阁员只能表示赞同，进行诠释，否则，就要被解职或者自动离职。

（二）西方主要国家政府制度的不同点

一般说来，美国总统制政府制度与英国内阁制政府制的不同点表现在以下五个方面：

1．政府制度的形成路径不同。

前已论及，英国自从1688资产阶级“光荣革命”后，王权对国家政治生活的影响逐渐减小，而议会的地位却不断提升。1721年，以罗伯特·沃尔波为首的辉格党在国会下院中占多数，组建了第一个多数党内阁。此后，英国内阁制政府制度在渐进性的改革中依据不成文宪逐步建立和完善起来[3]。而美国1787年制定联邦宪法时，鉴于殖民地时期英王委任总督专制统治的历史以及邦联时期诸州各自为政、中央软弱无权的教训，遵循权力分立与制衡的原则，在宪法中既赋予总统以极大的权力，又对总统权力的行使加以限制，从而形成了总统制政府制度，楞见，美国的总统制政府制度是通过制定制定宪法和建立起来的政府制度。

2．组成的方式不同。

在英国的内阁制政府制度下，政府通常由议会占多数席位的一个政党组成。多数党的领袖经国家元首任命为政府首脑，内阁成员通常必须同时是议会议员。在非常情况下，内阁成员如不是议员，则须取得议员资格。[4]而在美国的总统制政府制度下，政府左都通过全国性大选而产生，由在大选中获胜的政党候选人来担任总统并组成政府。政府成员不得来自现任国会议员。

3．政府与议会的关系不同。

英国内阁制政府制度下的政府及其首脑，必须长期向议会报告工作，答复议会的质询，并就自己执行的政策向议会负连带政治责任。当议会对内阁通过不信任案时，内阁要么总辞职，要么提请国家元首解散会议，重新选举，由新议会决定内阁的去留。而在美国，总统制政府制度下，政府及其首脑则不对议会负责，政府成员只对总统负政治责任，总统向选民负责。事实上，选民一旦将总统选出，就再也无法制约总统，只能等到任职期满重新选举。

4．内阁的地位和作用不同。

在英国内阁制政府下，内阁是整个国家机构的枢纽．是中央行政机构的顶点，又是范围较大的政治系统的顶点。按照英国学者约翰·格林伍德和戴维·威尔逊的看法，内阁拥有“决策；行政控制：协调和划分权限”三大权力[5]。而在美国总统制政府制度下，内阁不是联邦政府的一级组织，无任何实权，只是总统的一个咨询机构或者议事机构。对此，英国政治学家拉斯基作过如下评论：美国的“内阁是总统的一个顾问团，并不是一个他必须和他们一同共事并须获得他们赞许的同僚会议。事实上，的确有一个每周例会，讨论一些总统高兴交议的问题，但并没有集体的责任。极端重要的问题，可以完全不必交议，事实上也不交议。”[6]  

5．内阁成员的构成及其相互关系不同。

英国内阁制政府制度下的内阁成员，一般为执政党的党员。在执政以前，他们往往已组成“影子内阁”[7]，政党政治色彩较浓。而美国总统制政府制度下的内阁成员由总统任命，一般由联邦政府各部的部长组成，因而，较少带有政党政治色彩。在美国的政治活动领域，也不存在“影子内阁”。此外，在内阁首脑与阁员的关系方面，英国内阁制政府制度下，首相与阁员的关系在法律上是平等合作的关系，每个人都有一票决策权，相互之间负连带责任[8]。而在美国总统制政府制度下，总统与阁员之间的关系是长官与下属的关系。对政府的重大决策，总统一人说了算，阁员没有平等的决定权。在亚伯拉罕·林肯任总统期间，曾经举行过一次内阁会议。会上，阁员们都反对林肯的看法，除了他本人之外，所有阁员都投了反对票，但在会议结束时，林肯宣布：“7票反对，1票赞成，赞成的占多数。”[9]

二、中西政府制度的区别

由于历史—社会—文化条件即政治生态环境的不同，使得中国的政府制度明显相异于西方国家的政府制度。这主要表现为以下几点：

1．制度性质不同

    众所周知，一个国家政府制度的性质是由该国的国家政权性质决定的。中国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的一切权力属于人民。这就决定了中国政府制度具有人民性质  也就是说，中国的人民政府及其工作人员是人民的公仆。他们的宗旨就是全心全意为人民服务，维护全体人民的根本利益和生产资料公有制度，大办发展社会生产力，不断改善和提高人民的物质文化生活质量，实现共同富裕。而西方国家的资产阶级政权，使其政府制度具有资产阶级性质。也就是说，西方国家资产阶级的政府是由少数有钱人组成、为少数有钱人即垄断资本者服务的政府，其目的在于维护生产资料私有制。

2．依循原则不同

我国的政府制度是依据“议行合一制”原则而建立和运作的。它根本不同于西方国家政府所实行的“三权分立制”原则。“议行合一制”是指立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政权形式和政权活动原则。议行合一制实质上是“无分权，有分工”的制度。它比西方国家的三权分立制更能体现人民意志在国家政治、经济和社会生活中的作用。

3．政党制度对政府制度的影响不同

可以肯定地说，中国的政府制度是与中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度相适应的。中国共产党在国家政权体系中处于领导地位。它对政府的领导主要是通过政治领导、思想领导和组织领导等途径来实现的。我国各民主党派对政府的影响，则主要是通过政治协商、民主监督和参政议政等方式来实现的。这根本不同于西方主要国家实行两党制或多党制、各党派之间相互攻击、相互掣肘，政党间接地、有限地控制政府的情形。

4．目标取向不同

共产党所建立和领导的人民政府，把实现人类最美好的社会制度作为自己活动的目标取向。在人民政府看来，夺取政权只是万里长征走完了第一步，塑造人类美好未来的崇高目标远未实现。而西方资产阶级政党所操纵的政府，则以掌握政权为目的。

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[1]参见李敬穗，连俊沛主编：《当代世界政治制度比较》，中国物价出版杜1997年版，第89—90页。

[2]一些学者认为，在英国内阁制政府制度下，只有“权力融合”，没有“权力分立与制衡”。对于这种观点，笔者持有异议。

[3]英国1688年“光荣革命”后确立的君主立宪宪法，是由历史上不同时期有关限制王权的文件，议会通过的宪法性法案，司法机关的宪法性判例以及长期沿袭下来的宪法性惯例等组成的。虽然其中的限制王权的文件、议会通过的宪法性法案等是成文的，但由于它是几种文件和惯例的混合体，并不是一部专门制定的成文宪法，因而得名为“不成文宪法”。

[4]在英国，取得议员资格的途径有两种：一是由英王授予贵族爵位，当上院议员；二是通过执行党在有取胜把握的选区内迫使某议员辞职，由这位大臣补缺．当选下议院议员。

[5]参见[英]约翰·格林伍德、戴维·威尔逊：《英国行政管理》，商务印书馆1991年版，第63页。

[6][英]拉斯基：《美国总统制》，商务印书馆1984年版，第55页。

[7]影子内阁亦称在野内阁或预备内阁。它是指实行内阁制国家的主要议会反对竞按照内阁的组织形式组成的准备上台执政的班子。1907年英国保守党A．张伯伦首次在反对党内建立影子内阁，并使用这个名词。以后为内阁制资本主义国家的政党所采用，成为资产阶级争夺执政权的一种重要的组织形式。

[8]这里的“连带责任”，是指内阁所作出的决策，无论阁员赞同与否，均需共同负责；必要时需集体引咎辞职。英国内阁的这种连带责任制，发端于18世纪初期，形成于19世纪中期。如今已成为英国的一项不成文宪法法规。

[9][美]查尔斯·丸比尔德：《美国政府与政治》，商务印书馆1987年版，第192页。