第二节   行政制度类型及特征

对于行政制度的分类，不同学者提出不同的分类依据，本章我们所探讨的政府制度分类是根据国家元首、立法机关与行政机关的关系以及政府组织形式上的特征，则可以把政府制度划分为五种类型，即内阁制政府制度、总统制政府制度、半总统制政府制度、委员会制政府制度和人民作主制政府制度(如中国的国务院制政府制度等)。

一、内阁制政府制度的特征

内阁制政府制度，也称为议会制政府制度或责任内阁制政府制度或议会内阁制政府制度。它是西方国家及他一些中、国家由内阁（政府）总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。其起源于英国。其主要特征是：

1．强调议会至土

    在内阁制政府制度下，议会处于国家的政治活动中心，是国家的最高权力机关，拥有立法、组织内阁和监督内阁的权力。内阁由议会产生，并向议会负责。内阁首脑和部长(大臣)需定期向议会报告工作，并接受议会监督。

2．内阁组成独特

在实行内阁制政府制度的国家，内阁由议会(下院)中占多数席位的一个政党或构成多数席位的数党联盟组成。议会中的多数党或数党联盟即为执政党，其领袖受国家元首委托而组阁。受命组阁的政党领袖多为内阁总理或首相，依据法律规定，由国家元首任命。内阁总理或首相是政府首脑，不兼任国家元首，负实际责

3．国家元首“虚位”

    在内阁制政府制度下，国家元首是国家权力的象征，不执掌实权，不负实际责任。总理或首相不对国家元首负责。国家元首不能单独行使职权，在履行宪法规定的职责时．必须先征得国务员的同意，由国务员签署，方能发生法律效力。

4．内阁总揽行政权力

在内阁制政府制度下，内阁系国家最高行政机关，政府首脑执掌实权。作为执政党领袖的政府首脑，利用自己的党在议会中占多数控制议会，实际上又掌握着立法权。内阁成员必须同时是议会的议员。他们既在政府中负责某项行政工作，又在议会中参与立法活动，因此，往往出现内阁控制议会的局面。

5．政府对议会负责

在内阁制政府制度下，政府对议会负责，接受议员的质询解释政府的政策或内阁的决定。当议会对政府的政策或政治行为赞同时，政府方能继续执政；当议会通过对内阁的不信任案或者否决内阁的信任案时，内阁必须总辞职，或者由政府首脑提请国家元首下令解散议会，提前举行议会选举，由新议会决定内阁的去留。

二、总统制政府制度的特征

总统制政府制度是由总统担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。这种政府制度由18世纪末的美国所创建，后为拉美的阿根廷、巴西、墨西哥、亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦、非洲的埃及、肯尼亚等不少国家所采用。其主要特征是：

1．总统独立于国会之外

    在总统制政府制度之下，总统完全独立于国会(议会)之外。这种独立性具体表现为：总统由公民直接或间接选举产生，而不由国会(议会)产生；总统的权力由宪法明文规定，而不是由国会(议会)授予；总统的任期由宪法规定，而不受国会(议会)信任与否的影响。即使总统有严重违宪行为，国会(议会)也只能提出弹劾，无权罢免总统。

2．总统一人兼任国家元首和政府首脑

    在实行总统制政府制度的国家，总统既是国家元首，又是政府首脑。这种元首是实权元首，行使宪法和法律所赋予的权力。总统一般与政府各部部长组成内阁。总统本人是内阁首脑，独揽行政大权，统帅全国武装力量。由总统颁布的行政命令，无须国务员签署。

3．政府与国会完全分离

在总统制政府制度下，政府与国会是完全分离的。政府成员不得同时兼任国会(议会)议员，不能参加国会(议会)立法的辩论和表决，在形式上不能向国会(议会)提出法律案或预算案。

4．政府成员与总统是僚属关系

在总统制政府制度下，政府成员一般由总统任免[1]，由总统领导并向总统汇报工作。政府成员服从总统的决策，总统随时可以解除他们的职务。

5．政府不对国会负连带责任

在总统制政府制度下，政府不对国会(议会)负连带责任，政府成员只对总统负政治上的责任，总统只对选民负政治上的责任。国会(议会)除可以对总统依法行使弹劾权外，不能以不信任投票迫使总统辞职，总统亦无权解散国会(议会)。总统需向国会(议会)报告国情，通常以咨文的形式向国会(议会)陈述意见、报告工作或提出立法倡议。国会(议会)通过的法案须交总统签署后才能公布实施，总统如不同意，有权加以否决。但若国会(议会)以2／3多数再次通过，该法案即可生效成为法律。

三、半总统制政府制度特征

半总统制政府制度是一种介于总统制政府制度与内阁制政府制度之间、兼有内阁制特点的总统制政府制度[2]。采用这种政府制度的国家主要是法国、奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙等。20世纪90年代初以来，俄罗斯和东欧一些国家也采用这种政府制度。其主要特征是：

1．形式上设有两名行政首脑(总统和总理)

在半总统制政府制度下，形式上设有两名行政首脑，即经全民投票产生的总统和经总统任命产牛—趵总理。总统与总理的关系是；前者决定大政方针，后者负责具体的行政事务。

2．政府不对总统负责而对议会负责

在实行半总统制政府制度的国家，由总理、国务部长、部长、国务秘书等组成的政府不对总统负责，而对议会负责。议会可以谴责政府。当议会通过谴责案即不信任投票案或否决政府的施政纲领或总政策声明时，总理必须向国家元首(总统)提出政府总辞职。就这一点而言，半总统制政府制度具有内阁制政府制度的特点。

3．总统掌握实际的统治权，成为国家权力的中心

在半总统制政府制度下，总统掌握实际统治权，成为国家权力的中心，不对任何机关负责。总统作为国家元首，享有召集议会特别会议、签署法令、公布法律、发布命令、外交决策、统领军队等权力。同时，总统直接掌握行政大权：可以无须经议会同意而自行任命总理和政府部长，主持内阁会议；可以不经总理副署直接颁布紧急命令、发布总统咨文；可以相对否决议会通过的法案，并将此项法案提交公民复决。此外，总统还有权解散议会。由此可见，在一定意义上，半总统制政府制度下的总统的权力比一般总统制政府制度下的总统的权力还大。

四、委员会制政府制度的特征

委员会制政府制度也称为合议制政府制度，它是指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的委员会集体行使的一种政府制度。瑞士是实行这种政府制度的最典型的国家。其主要特征是：

1．议会至上

    在瑞士，议会不仅有立法权，而且有行政政策、方针决定权，是最高行政领导机关。议会是委员会的上级机关，对委员会享有监督权，可以变更或撤销委员会的决定和措施。议会通过的法律案或其他决定，委员会不能要求议会复议，必须服从和执行。委员会无权解散议会，议会也无权推翻委员会。

2．委员会成员权力相当

    在委员会制政府制度下，联邦主席虽然是国家元首和政府首脑，但他除了享有一些礼仪性和象征性的权力如对外代表国家、对内主持联邦委员会的会议等外，其他权力与委员会中的其他委员完全相当。在决定问题时，至少必须有4名委员同意，方能生效，联邦主席没有拍板权。

3．合议决策

    在委员会制政府制度下，联邦委员会中的每个委员虽然分别担任某一个部的部长，但无权对本部的重大问题单独作出决定，必须作为议案由联邦委员会指定的有关三人小组(均为联邦委员)研究决定。一切重要政务，均由委员会集体讨论，实行少数服从多数、集体负责的原则。

五、国务院制政府制度的特征

这里的“国务院制政府制度”，是指中国最高国家行政机关——国务院由全国人民代表大会产生并对其负责、受其监督的政府制度。其主要特征是：

1．国务院从属于全国人民代表大会

在我国，国务院作为最高国家权力机关的执行机关，对全国人民代表大会具有从属的性质。这种从属性主要表现在以下三个方面：

(1)国务院由全国人民代表大会组织产生。宪法规定，全国人民代表大会根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委会主任、审计长和秘书长的人选。

    (2)国务院对全国人民代表大会负责并报告工作：在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。

    (3)国务院受全国人民代表大会的监督。全国人民代表大会有权罢免国务院总理及国务院其他组成人员；国务院编制的国民经济和社会发展计划以及国家预算及其执行情况，必须经全国，人民代表大会审查批准；在全国人民代表大会闭会期间，国民经济和社会发展计划及国家预算执行过程中所必须作的部分调整方案，须经全国人大常委会审查批准；全国人民代表大会代表在全国人大开会期间，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权依照法律规定的程序对国务院或国务院各部、委提出质询案，受质询的机关必须负责答复；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，监督国务院的工作。

   2、实行民主集中制基础上的总理负责制

我国国务院所实行的行政领导制度是在民主集中基础上的总理负责制。宪法第86条规定：“国务院实行总理负责制”。所谓“总理负责制”是指总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权。并对这些决定以及他所领导的全部工作负全面责任。这一制度的具体内容可概括为“三权一责”：(1)全面领导权。总理全面领导国务院工作。副总理、国务委员协助总理工作，并与秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长一起对总理负责，总理代表国务院向全国人大及其常委会负责；(2)最后决定权。国务院工作中的重大问题，经由国务院常务会议或全体会议充分讨论之后，总理具有最后决定的权力。这一权力不受少数服从多数原则的限制；(3)人事提名权。总理有权向全国人大或全国人大常委会提出副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的任免人选；(4)全面负责任。国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大常委会提出的议案，任免行政人员，均由总理单独签署。这是总理个人对其权力全面负责任的制度形式。

宪法第3条又规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”国务院是国家机构的重要组成部分，也必须遵循这一原则。按照通常的解释．民主集中制就是民主基础上的集中集由指导下的民主。在政策形成的过程中，总理首先要广泛发扬民主，听取各种不同意见，允许人们发表各种见解和观点，尽可能得到最大多数人的同意，这是决策过程中的民主。在此基础上，总理把多数人的意见集中起来，形成统一的意志，制定某项政策。

---

[1]美国总统任命的对象非常广泛，约有5000多项。其成员分为两类：一类是高级官员(包括内阁级部长、副部长、驻外大使、联邦各级法院法官、联邦检察官、政府公司的负责人等)，其任命须由参议院批准；另一类是低级官员，其任命无须参议院批准。

 

[2]“半总统制政府”一词首先是由法国政治学家莫里斯·迪米尔热在其《政治制度与宪法》一书中使用的。迪米尔热认为，半总统制政府制度包含三个要素：(1)共和国的总统由普选产生；(2)总统握有一些重要的权力；(3)总统还有与他井立的一位总理和诸位部长，他们握有行政和政府权力，如果国会没有表示反对，他们可以一直在位。