第一节 行政与行政制度
一、行政的基本概念
作为行政科学中的一个核心概念，中西方学者对“行政”内涵的界定并不一致，可谓仁者见仁，智者见智。
西方学者的观点可以归纳为三种类型：一是从“三权分立”的角度来解释行政，认为“行政”是指与立法、司法并立的“三权”之一；二是从政治与行政分离的角度来解释行政，认为“政治”是国家意志的表达，“行政”是国家意志的执行；三是从管理功能的角度来解释行政，认为行政是协调众人努力达成一定目标的一切管理都是行政。
国内学者关于行政概念问题的分歧主要集中在管理主体的确定和管理范围的划分上，即行政活动的实施者究竟是谁，行政活动的边界究竟在哪里，立法机关、司法机关、企事业单位以及社会团体、党群组织的管理活动能否纳入行政的范畴之中。
综合各种观点，我们将“行政”定义为“国家行政机关等行政主体为实现国家目标和统治阶级利益，依照宪法和法律的规定，组织和管理国家政务、社会公共事务和自身内部事务的执行性活动”。这个定义统摄行政活动的主体、客体、方式、手段、性质、目的等六方面的内容，即行政活动的主体是国家行政机关(狭义的政府[1])及授权组织，行政活动的客体是国家政务、社会公共事务和行政机关内部事务，行政活动的方式是依法治理，行政活动的手段是组织和管理，行政活动的性质是执行性活动，行政活动的目的是实现国家目标和统治阶级利益。
二、行政制度的基本内涵与特征
（一）行政制度的内涵
行政制度(即政府制度)是以一定的行政思想和观念作指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。对此,可以展开如下论析:
第一,行政制度的核心内容是行政权力体制的法定性规则。关于行政权力体制的法定性规则即法定行政权就成为行政制度的核心内容。这里的“行政权力体制”,是指一个国家的行政机关与其它国家机关之间的权力关系及其制度。国家行政权是国家权力的重要组成部分,它与国家的立法权、审判权、检察权、军事统率权等一起构成国家权力的统一体。国家权力是一个不可分割的整体,但是,为使国家职能更好地实现,需要建立国家权力的分工执掌体系。国家行政权即是国家行政机关依法行使的一部分国家权力。
第二,行政制度内含着相互关联、有序组合的多层次结构。总体观之,行政制度是一个由内层、中层和外层有机构成的多层次结构系统。内层(即核心层)是关于国家行政权由谁执掌的这类根本准则;中层是关于国家行政权执掌者——行政机构的设置、调整以及行政人员的配备、管理的基本准则;外层则是可供行政权力主体直接操作的各种具体准则,如施政途径、方式、手段、程序等。这三个层次相互关联、彼此制约,即外层体现中层,中层体现核心层;同时,核心层制约中层,中层制约外层,从而构成一个多维一体的行政制度系统。
第三,行政制度与行政思想(观念)、行政主体既有区别又有联系。任何行政制度总是在一定的行政思想(观念)指导和驱使下创制而成的。任何行政制度都必须通过一定的行政主体才能得以实施,化为一定的行政行为。否则,行政制度便无法显示其功用。可见,行政制度与行政思想(观念)、行政主体、行政行为具有高度的相关性。因此,探究行政制度便不能不关注和联系相关的行政思想(观念)、行政主体及行政行为。
（二）行政制度的特征
行政制度作为人类社会的一种政治现象,与其他社会现象相比,具有如下基本特征:
1．环境制约性。大而言之有以下三种:
(1)社会经济制度的影响和制约。一定的行政制度总是与一定的经济制度相适应的。经济的发展、经济制度的变化必然要求政府进行改革,要求政府调整管理职能的内容、重点以及履行职能的方式和手段。
(2)社会政治结构的影响和制约。行政制度必须与基本的政治结构相适应、相协调,并随着基本政治结构的变化做出相应的变革。
(3)社会政治文化的影响和制约一定行政制度的建构和变更,或多或少地受到一定政治文化的影响和制约。
2．鲜明阶级性。行政制度作为一种反映社会阶级关系的国家政治制度,必然具有鲜明的阶级性。按照马克思主义政治学的基本观点,国家是阶级矛盾不可调和的产物。同样地,国家行政制度即政府制度也是阶级矛盾和阶级斗争的结晶。政府制度由掌握着国家政权的统治阶级以法律、法令等形式加以确立,并为本阶级的利益服务。
3．效力强制性。作为一种国家政治制度的行政制度,它以国家颁布的宪法和法律规范为主要表现形式,反映国家的意志,因而对全体国民和社会单位都具有强制效力。
4．形式多样性。各种不同类型的国家,阶级本质不同,都有各自相应的政权组织形式和国家治理方式,以适应统治阶级进行统治的需要。尤其是关于政府权力配置及其运作机制的政府制度形式,对国家政权有着极大的影响,呈现出复杂多样性。即使是阶级本质相同的国家,由于国内阶级力量对比、民族因素和历史传统的不同,社会经济、文化发展水平的差异,政府制度的形式也不一样。比如,同样是垄断资产阶级占统治地位的西方资本主义国家,其政府制度大致有内阁制、总统制、半总统制、委员会制等几种形式。每种形式的政府制度又有诸多具体形式,相互间也有不少差别。
三、行政制度的地位和作用
行政制度是一个国家政治制度的重要组成部分。这就使得它在社会政治生活乃至整个社会生活中具有广泛而重要的功能。归纳起来,行政制度的重要功能表现在以下四个方面:
(一)规范行政权力运作。纵观历史,行政制度自从产生以来,就起着规范行政权力运作的作用。如同我国古代政治家管仲所云:“法律政令者,吏民规矩绳墨也。”首先,行政制度确认行政权力是相对独立的国家权力,主要由行政机关享有和行使,行政机关行使职权的活动不得受到非法干预和阻挠。其次,行政制度保障行政权力对行政相对人的有效行使。再次,行政制度规定行政活动的程序,从而使行政活动有章可循,增强行政后果的可预见性。第四,行政制度规定对行政权力主体进行监督的范围和方式。总之,行政制度的重要功能在于保证行政权力合法、适当、有效地运作。
(二)维护统治阶级利益。前已论及,行政制度的一个重要特征就是具有鲜明的阶级性。这就意味着,行政制度作为统治阶级意志的体现,必然要维护统治阶级的利益,即实现政府的政治职能(如维护国家主权、领土完整、国防和公共安全等)。
(三)促进社会经济发展。环顾当今世界,随着国家对社会经济生活干预程度的加深，政府在发展社会经济方面的功能大大强化了。许多国家的政府大都通过行政制度所规定的多种方式推动社会经济的发展。比如，美国政府通过反垄断法案,建立州际贸易委员会；日本政府主要通过通商产业省推动经济起飞；社会主义市场经济体制下的中国政府则按照“宏观管好,微观搞活”的原则，充分发挥其“规划、协调、监督、服务”的职能，通过制定经济和社会发展的战略、计划、方针和政策,为经济建设创造良好的社会环境。
(四)实现公共管理职能。在现代社会,随着经济、文化事业的不断发展,出现了越来越多的社会问题,诸如人口膨胀、环境污染、生态失衡、资源短缺等已经成为制约经济发展、损害他人或公共利益、破坏管理秩序的严重社会问题,亟待执掌国家公共权力的主体—政府予以解决。政府解决这类问题的主要手段就是蕴含于行政制度中的行政法律规范。行政机关通过行政立法、行政执法和行政司法等各种手段,能够有效地引导、管制行政相对人的行为，促使其积极履行法定义务，制止危害他人利益和公共利益的违法行为，保证行政机关充分、有效地实施行政管理活动，实现公共管理职能。
[1]按照一般政府理论的说法，政府有狭义与广义两种含义。狭义的政府是指执行和贯彻法律，负责组织国家事务的行政机关。广义的政府则是指依法行使国家权力的一切机关，包括立法机关、行政机关和司法机关。目前的西方，在实行总统制的国家，政府一般是指中央和地方全部的立法、行政、司法机关，而在实行议会内阁制的国家，政府则通常是指中央和地方的行政机关。
