第三节   中西代议制度的主要差异

一、关于权力结构的差异

这里所讲的权力结构,是指一个国家的政治权力,即立法权、行政权和司法权的关系及其构成形式。它实质上是统治方法的制度化、法律化,集中地体现着一个国家的民主程度。

西方议会是按照“三权分立”原则设计的。在政治学说史上,明确提出“三权分立”原则是始于法国政治思想家孟德斯鸠。他主张国家应当将立法权、行政权和司法权分立,使之“彼此牵制”、“协调前进”。[1]美国是典型的三权分立制国家,总统和国会议员都分别由选民选举产生,直接对选民负责,国会行使立法权,总统行使行政权,联邦法院行使司法权,这三种权力机关既互相独立,又互相制衡,不存在最高权力机关。

中国人民代表大会是按照“议行合一”原则设计的。而当代中国实行的“议行合一”体制较之“议行合一”的最初模式——巴黎公社已有所发展。第一,它表现为由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力,国家行政、司法机关由代表机关产生,各自对国家权力机关负责并受其监督。第二,它表现为国家权力机关和行政机关不是同一机关,但行政机关是权力机关的执行机关。第三,它表现为国家权力机关不与行政、司法机关分权,但在职能上存在分工,权力机关行使立法和监督的职能,行政机关担负行政管理职能,审判、检察机关分别担负审判和法律监督的职能。

二、关于组织结构的差异

西方发达资本主义国家的议会多实行两院制,分别由议长、议会委员会和议会党团等构成,名称不尽一致。从目前的情况来看,内阁制国家下议院的地位和权力高于上议院,在总统制国家是同等的。这种由上、下两院共同行使议会权力的议会制,有利于互相制衡,保障立法、决策合乎其国家利益。

在当代中国,实行人民代表大会一院制。其内部结构分两个层次,代表大会下设常委会。这种把代议机构分为两个层次的权力组织,在西方国家议会中是没有的,是中国人民代表大会制度的一个特点。它有利于避免牵掣干扰,克服两院制的弱点,提高工作效率。

三、关于政党和代议机构关系的差异

不论西方国家还是当代中国,政党对代议机构都有重要作用。但两者不同的是:

第一,中国人民代表大会在中国共产党政治领导下活动,西方国家政党在议会中活动。中国是社会主义国家,坚持中国共产党对人民代表大会的政治领导,这是一条基本原则。为了实现对人民代表大会的领导,中国共产党建立了一套组织制度,一是在人民代表大会机关中建立党委,二是在常委会中建立党组。西方国家的政党只能在议会中开展活动,其政党作用的发挥,主要是通过议会党团及其领袖实现的。他们在议会中提出议案,负责推选本党在议会中的干部,讨论本党在重要立法或其他重要事项的态度和策略,控制议会中党员的思想和行动,协调他们的意见和步调,实现本党利益。

第二,中国共产党在人民代表大会中的领导地位是法定的,西方国家政党是通过竞选在议会中取得领导地位。在中国,人民代表大会制度是在中国共产党领导下建立起来的,是先有中国共产党,党领导人民取得政权,然后建立人民代表大会,人民代表大会服从党的领导。在西方,特别是早期建立议会的国家,如英国、美国,是先有议会,后有政党。这些国家的政党是在议会派别斗争中孕育诞生的,从议会内走向议会外,在全国范围内开展党的活动,并与议会选举联系在一起,从而形成了两党制或多党制的政党制度。政党的目的主要是通过竞选取得议会多数,由此掌握、控制政权,在议会中进行党的活动,否则,政党的作用就无从发挥。

四、关于职权的差异

中国人民代表大会和西方议会一般都拥有立法权、监督权、人事任免权,这是共同点。但在权力地位、具体内容和实现形式上,两者有很大的差异。

第一,关于在国家政治生活中的地位与权力结构。中华人民共和国宪法规定,“全国人民代表大会是最高国家权力机关”(宪法第57条)。在整个国家权力的纵向体系中,它处于最高一级;在中央一级国家权力体系中,它处于首要的和全权的地位。而西方国家的立法、行政、司法三权分别由三个机关行使,并且相互制约,保持权力的平衡,不存在“议行合一”的国家最高权力机关。

第二,关于权力范围。按照宪法和法律,中国人民代表大会主要有四大职权,即立法权、监督权、任免权和重大问题决定权。此外,宪法还赋予中国人民代表大会可以行使认为应该由它行使的权力。这是一项无限的权力,西方议会是没有的。但西方议会有一项古老的传统权力,即财政权，这是国会制约和监督政府的最重要的手段。一个典型的例证是:1994年,美国国会与政府在预算问题上发生分歧,拖到新的财政年度开始时仍不通过财政预算,结果政府机构无钱使用,被迫三度关门。中国人民代表大会的这一权力是薄弱的,应当引起重视和加强。当然,也要防止走向妨碍正常行政活动的地步。

第三,关于权力规范与权力保障。单从宪法规范来看,全国人民代表大会是当代中国的最高权力机关,拥有比西方议会更广泛的职权,问题在于法律制度不完善,缺乏保障机制。如宪法监督,目前中国除了宪法规定外,严格地说,现实中还没有真正建立起宪法监督机构和宪法监督制度。西方国家议会的基本功能是维护资产阶级利益,但它们在行使某些职权(如立法权、财政权和监督权)的机制比较健全、完善。我们应该根据本国国情,尽快完善我国的宪法监督制度。

五、关于代表和议员的差异

代表或议员把人民与国家联系在一起,是代议机构的组织细胞。没有代表或议员的作用,代议制民主就可能是虚构的。中国人民代表大会代表与西方国家议员相比,他们在资格、构成、产生、任期、特权与义务等方面都存在差异。

从资格来看，西方国家议员的基本资格是年龄、国籍和居住地的限制。如在美国，众议员要求年满25岁,而参议员则必须年满30岁；众议员加入美国国籍要满7年，而参议员必须已满9年。英国、法国、日本等国都有类似规定。中国宪法规定凡年满18岁的公民都有选举权和被选举权。

从构成来看,西方国家议员的人数较少,是专门的、职业性的职务。以美国为例,众议员是435人(按各州人口比例选举产生),参议员是100人(按每州2人选举产生)。在两院议员构成中,律师占了相当大的比例,在众议院占43%左右,而在参议院达到60%。[2]中国人民代表大会代表的人数较多,而且多是兼职的。目前全国人民代表大会代表近3000人，是世界议会之最。

从产生来看，在西方国家，上议院议员的产生主要有四种方式：一是由选民直接选举产生，如美国、日本：二是由间接选举产生，如法国；三是由任命产生，如德国；四是由世袭产生,如英国。下议院议员一般都按普遍、平等、直接原则,在议会选区竞选产生。中国全国人民代表大会代表是按省、自治区、直辖市的人口比例分配名额，由间接选举和差额选举产生，其选举费用由国库开支。

从任期来看，西方国家上议院议员一般为6年，下议院议员为2至4年。如美国参议员任期6年，每届国会届满时改选1/3，众议员任期与国会任期相同，每两年全部改选。在我国,全国人民代表大会代表和省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区人民代表大会代表每届任期5年，乡、民族乡和镇人民代表大会代表每届任期3年。

从特权来看，西方国家议员主要有三条，即(1)言论免责权(在议院内的发言免受追究)；(2)人身免捕权(在议院开会和往返途中不受逮捕)；(3)获得高报酬权。中国人民代表大会代表的特权也有三条，即(1)人民代表大会会议上的发言和表决，不受法律追究；(2)非经人民代表大会主席团或人民代表大会常委会许可，不受逮捕或刑事审判；(3)人民代表大会代表在执行代表职务时，有权依照法律享受国家给予的补贴和物质上的便利。中国人民代表大会代表和西方国家议员在特权上的差异,主要体现在获得报酬权上。

从义务来看，西方国家议员大体有三条：第一是忠于宪法；第二是遵守议院的会议纪律和规则;第三是财产公开，禁止受贿。中国人民代表大会代表的主要义务有四条：第一是模范遵守宪法和法律，协助贯彻执行宪法和法律；第二是密切联系人民群众；第三是保守国家机密；第四是接受选民或选举单位的监督。两者的主要差异在于，中国人民代表大会代表受选民或选举单位监督罢免，西方国家议员独立行使职权而不受选民罢免。

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[1]孟德斯鸠，《论法的精神》(上册),第163—164页,商务印书馆,1961年版。

[2]《当代各国政治体制———美国》,第191页,兰州大学出版社,1998年版。