第一节选举制度概述

一、        选举及选举制度内涵

（一）选举的内涵

选举作为一种政治实践，是现代民主制度的基础。在政治生活领域里，选举是指享有政治权利的本国公民通过投标的方式，选出代表他来行使国家公共权力的人，按照他的意愿，代表他的利益来治理国家。现代民主国家通过选举这种程式，以选举中表达出来的人民的意愿，建立国家的政治制度。

    目前在西方，人们较为普遍地是从公职选举去理解和运用“选举”(election)一词。《布莱克维尔政治学百科全书》认为：选举是一种具有公认规则的程序形式，人们据此而从所有的人或一些人中，选择几个或一个担任一定职务。《国际社会科学百科全书》认为：选举是较大的群体为自己提供一个较小的领导群体的一种方法。不论是从广义的角度还是从狭义的角度讲，西方的“选举”都是一种由多数人来作出挑选决定的行为，具体到对人的挑选决定上，是一种由多数人选择决定少数人的行为。

在当代中国，关于选举的概念也有诸多解释。大体上，“选举”一词在人们心目中的一般看法是：广义的选举存在于社会生活领域的各种组织中，狭义的选举则专指国家公职人员的选举。在比较政治制度一课中，“选举”一词的特定含义是指这样一种程序：享有政治权利的一国公民，通过这种程序(以投票或其他方式)，选择能代表他们来行使国家公共权力治理国家的人。

（二）选举制度的内涵

    与“选举”一词不同，当代汉语的“选举制度”通常都确指为一种国家政治制度，不涉及非国家组织，而且更具体地同代议机关的产生相联系。

    依据人们使用“选举制度”一词的实际情况看，“选举制度”一词应作如下理解：

    1、选举制度是一种政治制度，是当代民主国家政治制度必不可少的部分。

    在现代社会里，在正常情况下，国家政权机关大都通过由公民选举的方式产生和组成。国家通过一系列的法律来规范选举的过程，以保证国家政权机关得以依法顺利产生和组成，选举制度是其具体的表现形式。在现代社会里，选举制度已经成为国家政治制度必不可少的组成部分，是整个国家政治制度的基石。

    2、选举制度是有关选举的各项程序、制度的总称，在其单独使用时并不专门确指某项具体制度。

    选举作为产生和组成国家政权机关的一种程序，涉及的面广，包含着众多的内容，在实施的过程中要经历一系列环节，形成许多具体的制度、程序和方法。例如，人们常常提到直接选举制、间接选举制、多数选举制、代表比例选举制等。本门课的选举制度是指有关选举的各项程序、制度的总称，在其单独使用时并不专门确指某项具体制度。

    3、选举制度是由有关选举的一系列原则、程序、方法按法定规范形成的具体制度构成。

选举制度是通过选举过程制度化形成的，其目的在于以法律规范的形式产生和组成国家政权机关，主要是代议机关，在某种情况下也产生某些国家公职人员(如承担行政职责的各级执行首长、司法官员等)。为实现这一目的，选举制度必须确定一系列程序、方法和实现这些程序、方法的原则，并以法律形式予以规范。

二、选举制度的作用    

选举制度作为当代民主国家政治制度的基石，具体作用可分别从对国家、对个人和对社会三个方面加以分析：

    1、有助于国家政治生活的民主化。

    建立选举制度的根本目的，在于使人民选择其政治领导人的过程规范化、制度化。一方面候选者为了当选，必须对其执政的政策与行为负责，并向选民说明自己的成就和对未来的设想，以取得选民的支持，从而当选。这为民众监督、控制当政者的政策与行为提供了一种有效的手段和可能性。另一方面，选民可以通过选举，在一定期限后更换执政者，使国家权力的行使不致长期持续地被某个政治群体所把持，从而可能防止权力的过分集中和垄断，避免出现专制与暴政。这显然有助于提高国家政治生活中民主的程度与水平。

    2、有助于提高人民的政治素质。

    民主政治制度的维护、发展和完善，国家政治生活中民主程度与水平的提高，需要有具备相应政治素质的民众为基础，选举制度在提高人民政治素质方面，起着十分重要的作用。选民通过参与选举，有可能提高自己选民参与感、归属感和责任感及提高选民参与政治活动能力，同时也使国家民主政治制度的基础更为巩固和坚实。

3、有助于促进社会的稳定和发展。

选举制度的正常运作，为各种政治人物争取执政，提供了公平、公正竞争的机会，即或在一次选举中失利，由于定期选举的存在，还可以继续进行努力以求获得下次选举的胜利。选举制度形成使政治权力交替能以和平方式进行的机制，使那些认同现行体制的各种政治人物，不至于轻易地走向极端，采用暴力手段，从而避免出现严重的社会动荡，使社会能保持一定的政治秩序，有助于社会的稳定。

    三、选举原则

    选举原则是指不同国家选举制度所共有的基本特征，是选举制度在各国长期发展的过程中，为多数国家所共同认可和接受的一些观念。

（一）西方国家选举的基本原则

    当代西方国家选举制度的基本原则，通常被归纳为普遍、平等、直接、秘密四项。

1、普遍选举权原则

    普遍选举权原则是指每个拥有宪法规定的权利和义务的公民都拥有选举与被选举权。

在资产阶级革命后的一个相当长的时期里，选举权曾受到各种严格限制。影响普选权实现的障碍，主要在于对选举资格的各种限制性规定，最主要是财产、受教育程度、种族、性别、年龄等。（这一部分内容参见第八章第二节中的“一、选举中的选民资格”）。在西方国家的早期选举制度中，在这些方面普遍存在着明确的限制，有些国家所定的标准很高。普选权的实现是通过逐渐降低相应标准、直至最终取消这些限制来完成的。直至当代，某些国家尽管不存在明定的某些限制标准(如受教育程度)，但在实践中却仍然被保留着(如不识字的人不能参加投票)。

    普遍选举权原则是选举制度最根本原则。尽管这一原则在各国都得到承认，但在具体实践中，仍然面临着许多具体问题和情况，因而很难全部实现。这中间既有政治上的因素，也有操作上的技术问题，还有一些则同人们的认识与态度相关。这些问题与情况主要出现在两方面，一是同除财产、性别、年龄外的选民资格限制有关，二是同候选人资格普遍高于选民资格有关。例如一些国家，特别是新兴独立国家，鉴于国家制度稳定的需要，为防止军队干预政治而限制现役军人行使选举与被选举权利。一些国家出于移民浪潮的高涨和国内劳动力频繁流动，特别是在地方选举中，坚持居住期限的限制，以便保护本国和本地居民的利益。除此之外，选民登记作为确认选民资格和行使选举权利的必要程序，由于采取的不同作法，也可能导致选民失去投票的机会。例如采用必须由选民自己向选举机关登记，而不是采用由选举机关来编制选民名册，就可能导致不少选民出于各种原因未能履行这一程序，从而失去投票权。

2、平等选举权原则

    即通常所讲的“一人、一票、一值”原则，是指每个选民在选举中的投票行为所产生的影响力是完全相等的：不仅所投票数一样(一人、一票)，而且每张选票的影响力相等(一票、一值)。后者意味着同等数量的代表应由同等数量的选民选举产生。

    选举不平等的现象，最明显地表现为复数投票制，即同一选民拥有不止投一票的权利。典型的复数投票制度可以英国为例。早期英国选举制度曾规定有两类复数投票权：拥有固定资产的选举人除在其所住选区投票外，还可在其产业所在地或营业场所的选区投票(这导致有产选民享有多个投票权)；牛津、剑桥等大学的毕业生除在住所的选区投票外，还可在其原就读大学所在选区投票(即拥有两个投票权)。

    “一票一值”在当代不能完全实现，除去体制上的正当原因外(如美国参议员是作为联邦成员单位的选民代表，由每个州选民选出，每州2名，人口超过2300多万的加利福尼亚州与人口仅40万的阿拉斯加州都同样选举产生2名参议员) 。还存在一些国家出于自身国情的正当政治理由。但是，在实际操作中，一些执政的政党(或有影响力的大党)为了操纵选举和使选举结果对他们有利，往往不按同等人口划分选区，则是另一种不平等选举。例如美国采用单选区制(即每选区产生1名众议员)，在20世纪60年代初，某些选区的人口竟4倍于其他选区，造成每一众议员所代表的人数极不相等。

3、直接选举原则

直接选举原则是指议会代表和国家公职人员应由选民直接投票选出。直接选举从理论上讲显然更能公正、准确地表达选民的意愿，实现选民的意志。与此相应的是间接选举，即由选民选出的代表投票选举议会代表和国家公职人员。在间接选举中，由于选举环节的增加，更重要地是由于选民选出的代表有可能以自己的意愿代替选民的意愿，从而使间接选举的结果与选民意愿相背离。

    采用间接选举的一个重要原因，在于民主的不发达以及出于选举成本的考虑。有些学者认为，间接选举方式会削弱民众与政权机关的联系，因而间接选举也被设计用于限制某些公职人员取得公众的支持，从而削弱其权力的基础。当代间接选举仍被广泛采用，例如美国总统是由选民选举出的人组成选举团选出，意大利总统由参众两院联席会议和各大区议会的代表共同投票选出，德国总统由联邦议院议员和各州州议会的代表组成的联邦会议选出。法国的参议院是由国民议会议员、省议会议员和市议会的代表组成选举团选出。但是从总体上看，当代西方国家在议员选举中大多采用直接选举方式。

4、秘密投票原则

    秘密投票原则是指，选民按选举法律的规定，根据自己的意愿秘密填写选票和投票，他的选举意愿向所有人保密。秘密投票有助于选民表达自己的真实意愿，维护自己的选举权秘密。秘密投票的实现，是选举投票过程的标准化、规范化的结果，包括选票的采用、设置秘密写票室和投票箱等。

    早期选举采用公开选举制。公开选举制的最常见形式为举手表决，欢呼表决(即宣布某一候选人时，选民以举手或鼓掌欢呼的方式，表示同意当选)。最早采用无记名投票(即在选票上只有候选人名字而不写选举人名字)的是澳大利亚。1856年澳大利亚的—个州首先在地方选举中采用无记名投票。这种作法很快被传播到美国，其后才被欧洲一些国家采用。无记名投票现在已被绝大多数国家作为标准化的选举投票方式。

    （二）中国选举的基本原则

    中国的选举制度是中国现阶段经济、社会、政治发展的产物，适合于今天中国的国情，有助于社会主义民主政治在当代中国的发展。人民共和国成立以后，先后曾颁布过两部选举法，第一部颁布于1953年，第二部颁布于1979年。后者曾于1982、1986、1995年三次修正。中国选举制度的原则及其具体内涵，在这期间都有所发展和变化。

1、普遍选举权原则

  中华人民共和国宪法第三十四条规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”因此，中国的普遍选举权原则的贯彻是十分彻底的，不仅在选举资格方面没有什么限制，而且在被选举资格方面同样也没有什么限制。在中国，只有依法被剥夺政治权利的人不享有上述权利。

    为确保每个选民都能不因意外情况丧失投票的权利，新的《选举法》第三十八条还规定：“选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票”。

2、平等选举权原则

    如前所述，平等选举权原则包括两个方面：，“一人一票”和“一票一值”。关于“一人一票”，1953年《选举法》第六条就明确规定：“每一选民只有一个投票权。”现行《选举法》在第四条更具体规定为：“每一选民在一次选举中只有一个投票权。”

    平等选举权原则在“一票一值”方面，世界许多国家基于本国国情和政治上的需要，都不得不予以变通处理。在中国这样一个正处于发展中的多民族的地域辽阔、人口众多且分布不均匀的大国来讲，只可能从现实出发，从有利于国家、社会的稳定出发，逐步推进“一票一值”在某些领域(如城乡代表名额分配)的实现，而在另一些领域(如地域、民族)则不能不从更高、更长远的政治上的平等性来考虑。例如，为了体现多民族国家的特点，特别是从汉族居民占人口将近90%和少数民族分散居住这一国情出发，中国的选举制度对少数民族选举有许多特殊规定。在《选举法》专门列有一章《各少数民族的选举》。在1953年《选举法》中，明确规定少数民族应选全国人大代表150名，由中央人民政府分配至各省、自治区，不占各省、自治区按人口所分配的名额数。1979年以后，全国人大常委会将这一数额增至360人，并明确规定给30个人口较少的少数民族各分配1个代表名额，保证每个少数民族在全国人大中至少有1名代表。在地方选举中，两部《选举法》都规定，少数民族与汉族之间，每一代表所代表的人口比例不同，前者要低于后者。此外，基于中国国情和国家性质，中国选举法对于农村和城市(城镇)每一代表所代表的人口数也有不同规定。1995年修改后的选举法将县以上各级人大城乡代表所代表的人口数的比例统一为4：1，并规定，城镇各选区每一代表所代表的人口数应大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数应大体相等。这反映了我国的选举法既充分考虑到我国的现实国情，着眼于实际平等，又随着经济的发展，正逐步缩小城乡差别，使选区划分更趋规范化。

3、等额、差额相结合，以差额选举为主的原则

    等额选举是指选举中应选出的代表数额同提出的候选人数额相等，差额选举则指选举中应选出的代表数额少于候选人数额，等额、差额相结合以差额选举为主是指两种方式都可采用，在一般情况下应采用差额选举，但在特定情况下，也允许采用等额选举。

    现行《选举法》第三十条规定：“全国和地方各级人民代表大会代表候选人名额，应多于应选代表的名额。由选民直接选举的代表候选人名额，应多于代表名额1／3至1倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选名额的1／5至1／2。”

    但是，等额选举在一定范围仍可采用。现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(通常简称《地方组织法》)第二十二条有如下规定：县以上地方各级人大常委会主任、秘书长，各级人民政府首长(如省长、市长等)，各级人民法院院长，各级人民检察院检察长的候选人数“一般应多于1人，进行差额选举；如果提名的候选人只有1人，也可以等额选举。”第二十五条还规定，在地方各级人民代表大会进行补选时，上述职务及其副职人员的“候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等”。即在一般选举中，地方各级国家机关正职领导人可以采用等额选举；在补缺选举中，地方各级国家机关的正、副职领导人都可采用等额选举。

4、直接选举与间接选举相结合原则

    在中国，县、乡两级人民代表大会代表由选民直接投票选出，县以上各级人民代表大会代表由下级人民代表大会选举；各级国家机关领导人由同级人大代表选举。在选举方法上，中国采用的是直接选举与间接选举相结合的原则。

5、无记名投票原则

无记名投票原则在中国很早就开始采用。现行《选举法》规定，各级人民代表大会代表的选举，“一律采用无记名投票的方法”。同时也规定“选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的，可以委托他信任的人代写”。这种规定既坚持了秘密选举原则，又顾及到中国现时的实际情况，井从保护选民的角度强调代写者应由选民自己选择——“他信任的人”。