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郡县制度:地方行政制度的政治雏形


恐怖专制的力量是强大的。变法启动到第十个年头,秦国出现了“道不拾遗,山无盗贼”、民众“勇于公战,怯于私斗”的局面,举国上下蔓延着极端功利主义的进取氛围,每个人其实都成了国家的工具。全国民众个个都是农民,人人皆为战士,上阵奋勇杀敌,得胜封爵赏田。国家通过战争获得土地和人口,将那里的人民也都改造成秦民,继续种地、杀敌,以获得更多的土地和人口。这是效率极高、效益惊人的正循环。夏商周以来,从来没有出现过这样的国家模式,秦因此被列国惊呼为“虎狼之国”。

在将全国的战争机制都发动起来之后,商鞅开始实施第三轮变法,目的是要全面加强中央集权,其重要政策,就是统一度量衡和实行郡县制度。

当时各国割据,从衡器到货币都极其混乱,即便在一国之内,也是标准不一。齐国称霸时,管仲就多次会盟诸侯,统一各国税率和称重尺度。商鞅当然不与诸国商量,他直接规定之。他提出“平斗桶、权衡、丈尺”。斗桶指计算容积的衡器,权衡指计算重量的衡器,丈尺指计算长度的衡器。也就是说,他统一了全国的容积、重量、长度的度量标准。

而确立并推广郡县制度的影响尤为深远。

西周建立之时,分封诸侯,一共有上千个国家,几乎一个城池为一国。春秋初期,诸侯兼并剧烈,剩下160多国,到了战国年代,天下滔滔,只余十多个国家。国君出于统治及征战的需要,纷纷加强中央集权,兼并进来的土地不再分封出去,而是建立新的地方治理制度。春秋后期,县制开始推行,县令为一县之长,由国君直接任免,他们不再是世袭贵族,而是一批没有血缘关系的职业官僚。

商鞅完善并推广了郡县制的地方管理体系。他把小乡、邑合聚为县,设立县令、县丞、县尉等职务,组成县署,后来每征伐下一块土地,就增设一县。与分封制最大的不同是,郡守和县令都由君王直接任免,不得世袭,各地方长官于每年秋冬向朝廷申报一年的治状,朝廷据此对其进行考核,奖功罚过。

郡县制成为秦国的治国基础。这一制度完全有别于之前的封建制,有效地加强了中央集权,是中国官僚制度的根本。明末清初的思想家王夫之在《读通鉴论》中就说:“郡县之制,垂二千年而弗能改矣。合古今上下皆安之,势之所趋,岂非理而能然哉?”当代史学家唐德刚从国家管理模式角度分析认为,中国三千年可分为部落制、封建制和郡县制三个阶段,商鞅之后,几无大变。甚至,一直到今天,中国的省市县治理模式仍然没有跳出其藩篱。[6]

在推行变法22年后,公元前338年,秦孝公驾崩,商鞅随后被秦惠公处以车裂的极刑,并诛灭全家。司马迁说“惠王车裂之,而秦人不怜”,可是又承认“后世遵其法”。秦惠公车裂了商鞅并灭其全家,但并没有株连到其他大臣,商鞅制定的主要法规被全数继承下来。有人算了一下,从商鞅变法开始到秦始皇完成统一大业,前后凡141年,秦人共发动战争108次,天下果然是打出来的。


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