一、顺康时期对南方土司的处置

清朝对土司的处置，是其建立全国统治秩序的一部分，顺、康时期土司问题与清朝统一全国，稳定社会秩序紧密联系在一起。

顺治二年（1645）清军统一长江以北后，挥师南下，试图统一南中国。对于南方少数民族聚集区的土司，清廷主要采取招抚政策。清朝正式招抚土司的政策，体现在顺治五年（1648）的诏书中，表达了秉承天命统一中国的政治合法性。诏书大赦条目中有关土司政策的有两条：前一条主旨是与反清势力即所谓“叛逆”争夺土司，说未归顺的土司只要认同清朝统治即服从“王化”，可以继续世袭土司，延续明朝对地方的统治，并奖励“擒执叛逆来献者”。后一条是奖励已归顺的土司。这个诏令在顺治十四、十五、十七年多次重申。

顺治十年（1653）五月，清廷任命洪承畴总理西南事务的重任，其中谈到“应给敕谕印信，作速撰铸给与”，说明很可能此前零星来归的土司未能及时给予敕印，因要大规模招抚西南土司，所以要求及时铸印颁给。

顺治时期又制订了土司承袭的基本制度。主要内容是土司承袭需要吏部颁给“号纸”，承袭年龄为15岁，还规定了继承的监护、顺序问题。为了防止土司因承袭导致变乱，采取“预制土官”的办法，即土司向布政司开报世系履历及有无嗣子，预先上其籍于部，袭替发生争执时，按籍立辨，加以处置。

从清朝管理土司的实践来看，“号纸”与“印信”是土司得到中央政府承认的两项凭证。

虽然清廷不断告诫军前处理好与土司的关系，强调招抚，但并不排斥征剿。为了对付苗人的“劫杀抄掠”，顺治年间沿用了明朝的“雕剿之法”，即如老雕一样出其不意袭击目标。此法在康熙时期被一些清朝官员所采用。

康熙二十年（1681）平定三藩之乱收复西南地区后，清朝才真正面临土司的管理问题。康熙朝为了稳定秩序，开始强调将汉族与其他民族区分开来的措施，称之为“边禁”。康熙二十五年决定广西南宁、太平、庆远、思恩四府所属各官吏部停止铨选，令该督抚于品级相当现任官员内拣选，通判知县以上具疏保题调补，杂职等官止令报部注册。康熙三四十年代，因地方上离省会遥远且多为瑶壮土司的烟瘴之地，官吏多不愿意赴任，所以采取掣签方式选取，而且年满三年即升。

湘西以及湘黔边地区是苗族聚居区，元明时期由于并未纳入中央朝廷的有效控制，被称为“苗疆”。康熙四十二年（1703）将湘西生苗纳入统治系统后，清朝采取了一系列措施，保证对湘西的控制。这些措施主要是：在当地设厅，五寨司土官土民归厅管辖，红苗纳粮，土官将犯罪之苗拿解道厅治罪，不能擅自处置，土官有约束红苗捉人勒银取赎、黔楚相接之苗互相杀掳、彼此拿人的职责，为了防止苗民因民人进入发生冲突，禁止民人擅入苗地、民苗结亲往来。邻省之间遇有民苗争讼事件，地方官不得互相推诿。

清朝比较重视通过教化改变土司的文化政策。康熙帝继位不久清廷采纳礼部建议，同意云南土官子弟应令“各学立课教诲俾知礼义”，地方官择文理稍通者开送入泮应试。康熙五年因广西土司“俗无礼义，尚格争替争袭连年不解”，令各土司子弟愿习经书者在附近府县考试，文义通达每县额取两名，使感于忠孝礼义，以息争斗之风。除了云南、广西之外，康熙四十四年湖广也准许土司子弟参加科举考试。康熙二十五年要求各省土司武职也同文职一样讲读“上谕十六条”，“更征远迩同风教化大行之治”。通过吸收土司子弟进入学校、参加科举，接受官方正统的儒家文化教育，加上宣讲圣谕等教化手段，使土司认同中国传统文化，进而实现对清朝的国家认同。

顺、康时期，已经有部分地区土司进行了改土归流。顺治朝改土归流计有顺治六年，云南元江军民府改流，十六年云南广南府改流，十七年四川遵义军民府改流，均为各裁土知府一人，设流官。清初的统一战争也开启了清代的改土归流，具体如贵州水西、马乃、乌撒三土司在顺治、康熙之际进行了较大规模的改土为流，康熙五年设大定、威宁、平远三府。康熙元年曹滴司改土为流，令贵州黎平府经历管理。

康熙朝对于改土归流问题有过两次较大讨论，一次是康熙二十二年贵州平远、大定、黔西、威宁四府是否仍旧改回土司制引起讨论，最终坚持下来。另一次是康熙四十五年对于是否张将湖北容美司改土归流的讨论，但最终未加改流。这些讨论结果表明，康熙帝采取了因地制宜、个案处理的方法对待土司。

康熙后期改土归流的事例增多。康熙三十五年改云南阿迷州土州为流，三十七年四川东川军民府改隶云南省，改流。四十五年贵州清平县凯里土司改土归流、贵州平州六硐长官司改隶流官。五十四年宁谷长官司改隶流官。六十年广西太平府思明土知州改土归流。上述事例都是因为原任土司“贪婪”、“贪残不法”、“贪残”、“贪虐民命”被废，改为流官管理的。这说明随着康熙后期社会安定、统治秩序的恢复，按照清朝的政治标准，一些土司的作为，已经变得不符合朝廷的要求，清朝改土归流的愿望逐渐凸现出来。

顺治康熙时期的改土归流，反映了清朝的政治观念与民族政策。土司与中央王朝的关系，如前所说，必须取得朝廷颁给的印信号纸，并向朝廷出示土司家族世系资料，土司虽然世袭，但其承袭必须经过朝廷同意。土司还要向政府交纳贡赋，或比年一贡，或三年一贡，各因其土俗以定制。如土司贡赋欠缺，并不严格处分土司所在地区的官府，与内地流官统治区有所区别。改土司为流官后，废除土官世袭，土司属民要向国家纳粮当差，成为国家的编户齐民。康熙四十九年四川巡抚年羹尧上奏请求皇帝赏给建昌土司号纸印信，“使凡事有所责承，准其纳粮，渐以礼仪化导，与内地百姓同为朝廷赤子，又何汉蛮之分。”把土司领取号纸印信、纳粮，加上接受礼仪化导，作为“朝廷赤子”的条件，如此则不分“汉蛮”。

《康熙起居注》记载，康熙四十五年湖广总督石文晟等参奏容美土司田昞如贪酷庸劣，讲到田舜年所属之人诉称“情愿纳粮当差”说明百姓是把“纳粮当差”作为服从皇权的标志，因此石文晟等请示：“应否将其土地人民入我版图。”如此说来，原来土司的土地人民并未进入清朝的“版图”，属于土司私有。因此，改土归流对于清朝的意义是将土司的土地、人民纳入“版图”。当然也不能将土司理解为外国或国中之国，因为早在清初土司归顺时，《清实录》就记载土司“各献舆图版册及元明两朝印式来归”。所谓“舆图版册”，即有关土地人民的册书，实际就是“版图”。所以对于“版图”应当有两种理解，一种是纳粮当差从属的版图，另一种是归顺王朝政治的版图。可见土司实际上是一种独立性较强的自治区，改土归流则是要直接归入国家管理。

康熙帝为政尚宽、不愿多事的态度以及对土司基本采取因俗而治的政策，影响了他对土司的处置。康熙二十五年二月云贵督抚及四川广西巡抚俱疏请征剿土司，康熙帝对大学士等说：“控制苗蛮惟在绥以恩德，不宜生事骚扰。”并指出因土司地方所产金帛异物颇多，不肖之人辄以为抗拒反叛请兵征剿，在地方官则杀少报多，希冒军功；在土官则动生疑惧，适足启衅，他期望天下无事，故要求安静抚绥。虽然康熙帝认可九卿会议提出的剿抚并用的建议，但几天后他又谕吏部、兵部：土司地区督抚提镇各官不善抚绥土司，既然“土司苗蛮授官输赋，悉归王化”，地方官应推示诚信，化导安辑，各循土俗。同时要求苗民恪遵约束，不侵扰内地居民。康熙三十一年他对大学士等说：“土司习俗各异，必顺其性而抚治之，方为得宜。”康熙四十六年初新任贵州巡抚陈诜热心民族事务，上奏贵州土司情形，康熙帝告诫他：土司风俗各异，不能以内地民情治之，只能“将就大概治之”，“只以不生事为主”，前任督抚未尝不知当地土司情况，但害怕生事，所以并不报告，康熙因此担心陈诜惹是生非。康熙四十七年湖广提督俞益谟奏请对所属苗民“以剿为抚”，来秋发兵剿除红苗。康熙帝与大学士认为兴兵进剿师出无名，苗民有过恶，应当晓谕，不得已才剿之，使其心服，否定了俞益谟的请求。康熙六十年广西巡抚高其倬的奏折反映出当时地方官参劾土司用度派取民间之事颇多，康熙帝则认为：“土司猺獞当就其风俗，安静治之。”反对以内地汉族官员的标准要求土司，主张安静处置。

康熙朝的改土归流，主要用于处置违法土司。尽管讨论过改土归流，但康熙帝并不将其作为治理土司的最好办法。然而雍正帝上台后政风为之一变，改土归流大规模推行，历史掀开了新的一页。