一、行政许可及其立法目的

1．什么是行政许可

关于行政许可的主要观点有以下几种：

第一种是“赋权说”，指“行政许可赋予相对人从事某种特定行为的自由和权利，是一种授权性的行政处理决定。”第二种是“准许说”，指“行政机关根据行政管理相对人的申请，准许相对人从事某项特定活动的行政行为。”第三种是“解禁说”，具体表述是：“国家对一般对象要禁止进行的活动，对符合解禁条件的特定对象解除禁止，允许其从事某项特定活动。”

《行政许可法》第三条规定：“行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”由此可见许可法采用了第二种“准许说”的观点。这是因为，“准许说”比第一种观点“赋权说”和第三种观点“解禁说”都更为科学合理。公民一方的权利和自由是与生俱来并由宪法和法律加以确认的，它不是由行政机关来赋予恩赐。“准许说”认为许可不是执掌许可权的行政机关对公民一方赋予恩赐权利的行为，行政机关只是在依法审查公民一方是否具有某种权利的资格，或是否具备行使某种权利的条件，如有资格和具备条件，则准许公民一方行使该权利而从事某种特定活动。第三种“解禁说”的主要缺陷在于：“解禁”是从行政机关这一方来讲的，认为许可是行政机关对符合解禁条件的特定对象解除法律禁止，允许其从事某项特定活动。但如果一方面法律禁止公民等相对人一方从事某种活动，另一方面行政机关又解除禁止、允许相对人从事该种活动，这就易于形成行政机关可以超越法律之上的错误理解。

2．行政许可的特点

行政许可是具体行政行为的一种，具有具体行政行为的一般特征，如强制性、单方性等，但与其他行政行为相比较，它又有自身的特点。

一是行政许可是一个统称，不仅仅指审批这一个环节，是包括申请、审查、颁发、使用、效力、监督管理及法律责任等各方面内容的一整套制度。

二是行政许可是一种对特定对象授益、对一般人限制的外部具体行政行为。行政许可是行政主体准许特定对象从事一定活动的授益行为，同时又是对一般对象限制某种权利和自由的行为，即行政许可有双面性：既是授益性的，又是限制面较大的管理手段。所以要限定使用。

行政许可也是外部具体行政行为，是行政机关对社会上的公民、法人和其他组织作出的，排除了其内部上级对下级及隶属人员的一些外事、人事和财务的审批事项。同时，因其是外部具体行政行为，按我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，公民一方对行政机关的许可行为可以提起复议、诉讼和国家赔偿，因此，行政许可作为外部具体行政行为要接受更严格的法律监督。

三是行政许可是依申请的要式行政行为。依申请的行政行为是指在程序上先应由当事人申请行政机关才予以作出的行政行为。行政相对人的申请，是行政许可的前提条件。要式行政行为是指具有特定法律文书形式才具有效力的行政行为。行政许可的形式一般是许可证、执照或批准文件等。这要求行政许可应规范，遵循法定程序，并应以法定的文书、格式、日期、印章等形式予以批准、认可和证明，必要时还应附加相应的辅助性文件。

四是行政许可是事前控制的管理手段，其特殊功能就是防范控制事后可能发生的、对社会难以弥补的风险，保障社会公共利益。根据此功能，凡不必事前控制、事后无风险或风险不大的事项是不必设定许可的。

3．行政许可的基本分类

现行法律、法规规定的行政许可包括审批、审核、批准、认可、同意、登记等不同形式，名称多，数量大，且涉及到社会、经济事务的各个方面。不同种类的行政许可，其性质、功能、适用条件和程序是有很大差别的。对行政许可按其所涉及到的内容可以作以下的基本分类：

一是普通许可：是指行政机关确认公民、法人或者其他组织是否具备从事有关涉及到国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全等特定活动的条件，这是运用得最广泛的一种行政许可，通常没有数量的限制。比如爆炸物品生产运输许可。普通许可的性质是确认具备行使某种权利的条件，主要功能是防止危险、保障安全。

二是特许：是指行政机关对有限自然稀缺资源、公共资源分配使用的准许。例如土地资源使用许可、出租车营运权的许可等。这种许可有数量的限制，并附以较严格的条件。特许的主要功能是分配稀缺资源，使之能得到最有效的保护和最有效益的开发利用。

三是认可：是指行政机关对申请人是否具备从事某类行业、职业特定技能的认定。这种许可没有数量的限制。认可的主要功能是确认行业或职业的从业水平或者某种技能、信誉。

四是核准：是指行政机关对某类物品是否达到特定技术标准的判断、确定。它也没有数量限制。核准的功能也是核实某类物品是否达到技术标准，以防止危险、保障安全。

五是登记：是指行政机关确立相对人的特定主体的资格的行为，比如工商企业注册登记。也没有数量限制。

4．行政许可的立法目的和意义

一是行政许可的立法目的。《行政许可法》明确规定了其立法目的：规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。

第一，规范行政许可的设定和实施。行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，是不可缺少的，多年来起到了重要的管理作用。但在现实生活中同时也存在行政许可的设定过多、过滥，许可的实施不讲规范等现象，在很多方面已经走向这一制度的反面。因此，必须通过制定行政许可法来规范行政许可的设定和实施。在许可的设定上，要明确规定行政许可的设定范围，即哪些事项可以设定许可；明确规定行政许可的设定主体，即哪些主体有资格设定行政许可。在行政许可的实施上，要规定许可的程序，规定行政机关准予或不准予行政许可决定的行为方式，规定公正、公平、公开的原则，规定对许可活动的监督检查以及违法行为的法律责任等，以确保行政许可权的合法行使，建立完善的行政许可制度。

第二，保护公民、法人和其他组织的合法权益。保护公民、法人和其他组织的合法权益，是行政权力运用和行使的最高宗旨之所在。政府的权力来源于人民的授予，行政机关行使行政许可权力、履行许可职责在根本目的上是服务于民的，必须充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。为此，行政许可规定了一系列行政机关为民服务的制度措施以及保障公民一方受到违法许可行为侵害后的法律救济途径。

第三，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。行政许可作为一项重要的行政权力，是行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，对于维护公共利益和社会秩序具有重要作用，因此，许可制度是必要的。为了保障和监督行政机关有效实施行政管理，《行政许可法》赋予了有关行政机关的行政许可设定权和实施权，以方便他们及时运用行政许可权进行管理；同时也规定了监督行政机关进行许可活动的一系列制度和措施。

二是行政许可的立法意义。《行政许可法》的制定，对于促使我国的政府机关及其工作人员实践“三个代表”，坚持执政为民，改革行政管理体制，完善社会主义市场经济体制，建设法治国家，推进依法行政将产生深远的意义。

第一，以法律制度来督促行政机关及其工作人员实践“三个代表”重要思想，坚持执政为民。《行政许可法》从立法宗旨和内容上都规定了对公民、法人和其他组织合法权益的保护，如尽可能缩小许可的范围，规定行政机关服务于民的各种简便、快捷的许可方式和制度等。这就保证了行政机关及其工作人员通过贯彻实施《行政许可法》来切实实践“三个代表”重要思想，坚持执政为民。

第二，有利于完善社会主义市场经济，改革我国的行政管理体制。市场经济要求建立统一的大市场，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，通过公平竞争将资源配置到最有效益的地方。为此，市场经济条件下的政府应当是有限政府，它不能肆意对市场滥加干预，这必然要求政府转变职能，改革过去无所不包的行政管理体制。《行政许可法》的制定正是深化行政管理体制改革、转变政府职能的重大举措。它通过规范政府与市场、政府与社会的关系，明确什么事项可以设定行政许可，对于滥设许可、分割统一的大市场，破坏公平竞争、影响市场机制正常发挥作用的现象加以禁止，这就有利于完善社会主义市场经济，有利于政府转变职能和改革我国现行的行政管理体制，实现从过去的全能政府到有限政府的转变。

第三，有利于规范行政许可权的运用，防范许可领域腐败现象的发生。权力缺乏必要的制约往往容易产生腐败。《行政许可法》以规范行政许可的设定和实施作为出发点，通过对许可权的各种制约制度从而能实现从源头上预防和治理的目的。如《行政许可法》规定了公开、公平和公正原则，规定许可不收费，规定许可违法的法律责任等，有利于建立有效制约许可权力的运行机制，从而起到防范腐败的作用。

第四，有利于全面推进依法行政。我国建设社会主义法治国家，政府依法行政是其重点。《行政许可法》作为规范政府行为的一部重要法律，确立了依法许可原则，设定了完整的行政许可法律程序，明确了法律责任制度，对行政许可的设定、实施主体、监督检查等作了全面规范，因而对于在许可领域推进依法行政是具有重要意义的。