三、落实科学发展观与社会保障制度改革

社会保障是一种非市场分配制度或收入再分配手段，是经济发展过程中的一道“安全网”和一种缓冲机制，保障公平和缩小社会差距是社会保障制度的基本目标。社会保障通过对社会收入的分配和再分配，缩小了社会成员因自然和社会等原因造成的收入及生活水平方面的差距，使社会成员的相互关系得以协调发展，从而体现了社会公平，缓解了社会矛盾。完善我国的社会保障制度，建立多层次的社会保障体系，是我国现阶段落实科学发展观所应关注的另一重大问题。

1．我国社会保障制度改革所面临的形势

第一，制度不完善。目前对灵活就业人员、个体私营经济从业人员参保已有明确的制度规定，但实施难度较大。一些城镇集体企业和外商投资企业、个体私营经济和其他从业人员尚在社会保险制度覆盖之外。另外，还有统筹层次低、社会保险缴费比例不统一、法律保障能力弱等问题。

第二，基金缺口大。我国社会保险的基金压力，目前主要表现在养老保险和失业保险两个方面，特别是养老保险。基金缺口逐步增大的主要原因是：企业养老保险基金没有积累资金，且分布不均，主要集中在东部沿海七省市，无法调剂；企业欠费严重，老龄化速度加快，退休人员不断增加；财政投入不到位，地方特别是省级财政投入较少，没有做到将社会保障支出占财政支出的比例提高到15%—20%的要求。

第三，管理服务社会化程度不高。深化国有企业改革必须化解的难题之一，就是要解决企业办社会的问题。把退休人员从企业分离出来，实行社会化管理服务，是减轻企业负担的一项重要内容。对于退休人员来讲，实行社会化管理也有利于避免企业生产经营风险，使晚年过得安稳、幸福。目前纳入社会化管理的退休人员中，直接由社区管理的比重有待进一步提高，大量的是依托企业管理或由社会保险经办机构管理，管理办法不规范。

2．我国社会保障制度改革所面临的挑战

第一，应对人口老龄化的挑战。第五次全国人口普查结果显示，全国60岁以上人口占总人口的比例超过10%，其中65岁以上的人口占到7%。今后一个时期，我国老年人口还将以较快速度增长。同西方发达国家相比，我国人口老龄化具有规模大、速度快、底子薄、负担重的特点，是“未富先老”。人口老龄化，对解决巨额资金缺口和完善社会保障服务功能等问题提出了迫切要求。

第二，应对经济全球化的挑战。加入世贸组织后，我国在更大范围、更深层次、更宽领域参与经济全球化。社会保障体系不仅要受到国内因素的制约，还要受到国外因素的影响。如何正确地把握和处理结构调整、深化改革与促进就业的关系，在使企业轻装上阵，更好地参与国际竞争的同时，规范企业裁员行为，依法保护劳动者合法权益，控制失业率，维护社会稳定，是社会保障体系建设中需要一步解决好的问题。

第三，应对农村城镇化的挑战。国际经验表明，在城镇化水平达到30%以后，城镇化发展将进入加速阶段。特别是受加入世贸组织、解决“三农”问题和户籍管理制度改革等因素的影响，我国农村城镇化的速度将进一步加快，对小城镇的社会保障制度建设和农村的社会保障制度安排提出了新要求。

第四，应对就业形式多样化的挑战。我国城镇就业格局的明显变化是非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，如何使社会保障体系适应就业格局的变化，如何尽快把非公有制经济从业人员及灵活就业形式从业人员纳入社会保障体系，方便他们及时接续、转移社会保障关系，是社会保障体系建设必须研究解决的重要问题。

3．完善我国社会保障体系的思路与措施

我国社会保障体系建设的总体思路是：立足基本国情，在保证人们基本生活的基础上，坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则，兼顾国家、企业、个人三者利益，由近及远，逐步完善基本养老保险制度和基本医疗保险制度，健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。

第一，完善我国社会保障体系的基本原则：

（1）覆盖广泛。养老、失业、医疗、工伤、生育这五项社会保障项目，应当覆盖到城市各类企业的全部员工以及城镇个体劳动者及其帮工，使劳动者享有社会保障的平等权利。同时，通过保险的“大数法则”（即覆盖范围愈大则抵御风险能力愈强），均衡企业之间的负担，从而为企业改革、劳动力资源优化配置创造较好的条件。

（2）责任分担。除了少数依照法律及国际惯例不应由个人缴费的项目（如工伤、生育保障）外，其他社会保险项目都应由政府、企业、劳动者个人共同承担经济责任，即企业和个人分别缴纳社会保险费，政府承担在特殊情况下提供财政资助的责任。

由国家、单位和个人三方共同承担社会保险费用，有助于形成合理的费用负担以及稳定地筹集保险基金的新机制，形成社会保险基金（主要是养老、医疗保险基金）的部分预筹积累。

（3）机制更新。我国社会保障制度从诞生至今，始终是以保障、互济、公平为三大基本原则。在养老和医疗等基本险种的社会统筹与个人账户相结合的模式中，个人账户体现的是与劳动者的贡献大小相联系的效率原则，而社会统筹部分则是贯彻公平原则，用以保护劳动者的基本生存权利。

（4）统一规范。社会保障的各项改革措施大多是从基层的、局部的试点开始的。经过一定阶段的实施后，应通过立法手段，将一些成功的做法统一规范起来，否则各个地区各行其是，会影响宏观调控和统一市场规则的运行。

在社会保障领域，一是统一基本制度，即方法、标准的统一；二是统一管理体制，即各部门与各层级责任、权力的明晰；三是统一技术规范，即计算机网络、操作程序等的统一。

（5）多重层次。在社会保险领域，政府的责任是有限的，以法律强制性提供的社会保险只能保障人们的基本需求。有条件的企业可以举办补充性的养老保险和医疗保险等，劳动者个人也可以通过购买人寿保险、健康保险等方式，开展个人自愿的储蓄性保险，一旦遭遇风险，便可以得到更多的补偿。强制性、补充性、储蓄性这三个层次的保险，将构成我国社会保险体系的三大支柱。

（6）减轻负担。社会保障制度应当通过统一费率、降低费率，以均衡并减轻企业之间的负担。当前，减轻企业负担的重点，一是控制企业缴费的比例，制定企业缴费的上限；二是减轻企业的社会事务负担，实现退休人员养老金社会化发放、退休人员社会化管理、企业医疗机构社会化等。

第二，完善我国社会保障体系的具体措施：

（1）继续做到两个确保，任何地方不得发生新的拖欠。要高度重视和关心欠发达地区以及比较困难的行业和群众，使其基本生活得到保障，切实做到应保尽保。

（2）加快完善社会保障制度。完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度，健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。积极稳妥地推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，建立市场导向的就业机制，发挥失业保险保障基本生活和促进再就业的双重功能。扩大基本医疗保险覆盖范围，建立补充医疗保险和社会医疗救助制度。制定进城务工农民参加基本养老保险办法。

（3）完善社会保障资金筹措机制。按照资金来源多元化的方向，继续完善多渠道筹措社会保障资金新机制。在扩大社会保险覆盖面的同时，进一步加强社会保险费征缴工作，规范和核实缴费基数，加大清理拖欠社会保险费力度，提高征缴率。积极调整各级财政支出结构，增加社会保障资金投入，建立规范的社会保障预算制度，强化预算约束力。

（4）推进社会保障管理服务社会化。为提高社会保障管理服务社会化的水平，要加强社会保障管理服务基础平台建设，在街道和社区设立或明确负责就业服务和社会保障事务的机构。社会保障管理服务机构要积极拓展服务内容，不仅要负责退休人员的社会化管理，还要逐步将下岗失业人员再就业、城市居民最低生活保障纳入管理服务范围。积极推进社会保障信息化（金保工程）建设，尽快将社会保险费的缴纳、记录、核算、支付、查询服务以及社会保险关系的转移、接续都纳入信息网络管理。

（5）加强社会保障法制建设。当前，应加快制定《社会保险法》及其配套法规，加强执法监察，全面推进依法行政，提高社会保障行政争议处理工作的效率和质量。

【注释】

[1]王梦奎：《中国现代化进程中的两大难题》，《中国经济时报》，2004年3月16日。

[2]李实，岳希明：《中国城乡收入差距调查》，《财经》，2004年第3、4期合刊。

[3]沈福权：《改革开放以来我省居民收入变化分析》，《发展研究》，2004年第9期。

[4]沈福权：《改革开放以来我省居民收入变化分析》，《发展研究》，2004年第9期。

[5]参见徐祥生，王磊：《中国居民收入分化与阶级分层问题研究》，《社会科学战线》，1999年第1期。

[6]　引自：《数字看三农，触目又惊心》，三农评论网，2004年2月9日。

[7]　引自：《数字看三农，触目又惊心》，三农评论网，2004年2月9日。

[8]引自：《数字看三农，触目又惊心》，三农评论网，2004年2月9日。

[9]参见国务院发展研究中心：《收入分配与社会稳定》（研究报告之三），《经济研究参考》，1997年第10期。