二、落实科学发展观与就业制度改革

科学发展观要求将失业率降低到合理水平。其一，就业是个人最有效的收入渠道，是人生存和发展的第一需要，也是人的社会关系中最基本的关系。其二，就业是经济效率和社会公平的结合点，劳动者无法顺利实现就业，不仅是社会人力资源的损失、社会资源的浪费，而且会引起人性的蜕化、异化和劳动力素质的下降，失业还会导致不同社会群体之间、不同地区之间的收入差距进一步拉大。其三，就业也是近期发展目标和长期发展目标的结合点，只有把当前的就业问题处理得比较好，才具有经济社会可持续发展的可能。同样，只有把未来的失业率控制在合理的范围，才能把潜在的经济增长速度尽可能地发挥出来。

总之，在社会中部分群体、部分区域由于失业率过高，面临生存压力的情况下，社会与经济发展的整体协调、人与自然以及人与人发展的协调就根本无从谈起。因此，正确认识当前就业中的矛盾，采取积极有效的措施解决失业问题，是当前发展战略调整中的现实需要。

1．我国就业矛盾突出的现状

一是就业总量失衡。从总量看，“十五”期间每年城乡新增劳动力将升至峰值，加上现存的城镇下岗职工和失业人员，每年城镇需要安排就业的人口达到2200万—2300万。按经济增长速度保持在7%左右，在现有经济结构状况下，每年新增的就业岗位700万—800万个，年度就业岗位的缺口在1400万—1500万个左右，劳动力供大于求的矛盾尖锐，构成巨大的就业压力。

以湖北省为例，2003年湖北省城镇劳动力总供给118万人，其中新增劳动力23万人，改组改制分流12万人，国有企业失业人员25万人，关闭破产企业需要安置18万人，下岗职工出中心18万人，集体企业下岗职工12万人，上年结转失业人员45万人；而新增岗位和补充自然减员仅可安置60万人，城镇就业岗位供求缺口为58万人。这些都预示了21世纪初期的就业形势是严峻的。

二是就业结构矛盾突出。从结构看，一方面，传统行业出现大批下岗失业人员，许多人再就业困难，另一方面，新兴的产业、行业和技术性职业所需素质较高的人员又供不应求。目前的城市劳动力市场供求状况分析表明，技工类职业供不应求，各技术等级的求人倍率均大于1，高技能人才需求增长的幅度最大。特别是加入世贸组织初期，不同地区、不同行业劳动力供求的不平衡性加剧，劳动力素质与岗位需求不适应的矛盾更加突出。

三是农村剩余劳动力转移就业的压力大。从城乡情况看，我国现有农村富余劳动力1．5亿人。今后一个时期，随着农村经济结构调整，农村劳动力向非农领域转移、向城市流动的规模将进一步扩大。在城市下岗失业人员问题相当严重的情况下，大量农村富余劳动力进城务工带来的新的就业压力，使解决就业和再就业问题的难度加大。

四是下岗失业人员再就业难度增大。下岗失业人员再就业问题成为当前矛盾的焦点。随着下岗职工三年协议期满出“中心”高峰到来和结构调整力度加大，下岗失业人员再就业问题变得越来越突出，出现一批再就业困难群体，主要包括国有企业下岗职工、国有企业失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。

五是新成长劳动力初次就业和下岗失业人员再就业的矛盾相互交织。从失业人员和新成长劳动力情况看，城镇登记失业人员由1998年底的571万人增长到2003年9月底的752万人，城镇登记失业率由3．1%上升到3．9%。一方面新成长劳动力仍处于高峰期，另一方面领取失业保险金的失业人员由1998年末的58万人上升到目前的407万人。再加上现有的439万国有企业下岗职工，新成长劳动力初次就业和下岗失业人员再就业的矛盾相互交织，就业压力越来越大。

2．影响扩大就业的因素分析

一是经济增长吸收就业的能力不断下降。长期以来，中国经济一直保持高速增长，但就业并没有保持和经济相同的高速度，而是呈现出增幅减缓的趋势。1997年，GDP增长率为8．8%，就业增加1．1%；1998年，GDP增长了7．8%，就业仅增加0．5%；1999年，GDP增长率为7．1%，就业增加了0．9%；2000年，GDP增长率为8．0%，就业增加了0．8%。造成这种现象的主要原因在于相对于经济增长的就业弹性降低了。一方面，企业为了提高效率，既要提高资本密集程度，又要不断精简大量冗员，二者的综合作用造成企业吸收新增劳动力的空间十分有限；另一方面，过去的劳动密集型产业不断萎缩，而新的劳动密集型产业尚没有建立和形成，从而造成总体经济增长吸收就业能力的下降。一般来说，就业机会的扩大虽然依赖于经济的增长，但是如果缺乏相应的政策，经济增长并不会自动地转化为就业机会的扩大。

二是产业结构调整的影响。上个世纪90年代下半期以来，我国开始大规模地调整产业结构。一方面是一些新兴产业、或者采用新技术的领域和新的经济成分不断创造新的工作岗位，另一方面是一些传统产业、采用落后技术的领域遭到淘汰，造成结构性失业。随着产业结构调整的进程的明显加快，传统采掘业、制造业等部门从业人员迅速下降。“九五”期间，国家大力压缩纺织、煤炭、冶金、石化、建材、机电、轻工等行业，关闭技术落后、浪费资源、产品质量低劣和污染严重的小企业，随着相当数量采掘业、制造业等传统工业企业关、停、并、转、破，促使这些行业下岗急剧增加，从业人员迅速下降。2000年末，中国采掘行业从业人员为597万人，比1995年减少了335万人；制造行业从业人员为8043万人，比1995年减少了1760万人。随着产业结构的继续调整，这个过程还会持续相当长的时间，这种调整所带来的振动波还会继续发生作用，并且可能产生更加强烈的振荡。

三是农业与乡镇企业发展的迟滞。家庭联产承包责任制的实行使农村生产力得到了极大的发展，为国家建设提供了大量的建设资金。大量乡镇企业的建立和发展为国家提供了大量的税金，吸纳了大量的农业剩余劳动力。1993—1997年乡镇企业就业人数分别为12345万人、12017万人、12862万人、13508万人和9158万人。但是，自1985年以来，国家对农村的财政投入持续下降，金融体系向农民发放的贷款少于农民为其提供的存款，这些资金被抽走支援了其他部门的建设。资金匮乏制约了乡镇企业的发展，加之大的经济环境因素的影响，其吸纳农村剩余劳动力呈显著萎缩态势。

另外，农村联产承包责任制所产生的发展动力已经是强弩之末。农业正在经历一个从一家一户的分散经营向集约化、规模化经营的转变。这个过程将使已经产生大量剩余劳动力的农业，继续以更快速度、更大规模的势头把剩余劳动力推向社会。

四是加入WTO的冲击。我国加入WTO以后，在工业方面，随着电子、信息产品进口限制的逐步解除，外商争先恐后地进入中国来抢占市场，迅速拓展业务。这对我国的就业形势产生了双重效应。一方面，这些新办的外资企业，将提供新的就业机会，有助于减少失业。另一方面，大量的进口产品和外资企业在国内生产的电子、信息产品，将使我国生产同类产品的部分企业受到打击，一大批效益较差的弱质企业由于技术、管理方面的滞后，产品竞争力不强，缺乏规模效应，在剧烈的市场竞争中被无情淘汰——或者破产、关闭，或者被兼并，这将导致大批职工失业。同时，外商进军中国市场的重点主要集中在高新技术产业和作为新兴服务产业的金融、保险业方面，而这些领域对员工素质的要求很高，一般的失业、转岗人员难以进入。因而，可提供的就业机会也就很少。在农业方面，进口农产品价格下降，将给我国农产品生产带来一定的压力，相当大一部分农民需要转移到非农产业就业或将有限的土地转到“三高”农业上。所以，从短期看，加入WTO带来的就业机会将少于失去的就业机会，加入WTO所带来的就业机会的增加可能需要一个较长的时间方能显现出来。

3．扩大就业的总体思路

为了扩大就业，要正确处理发展高新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，发挥劳动密集型产业和资本密集型产业中的劳动密集生产环节的竞争优势。在工业化战略和经济技术政策的选择上应注意：在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采取灵活多样的形式。

4．扩大就业的具体措施

第一，实行积极的就业政策。一是以提高经济增长对就业的拉动能力为取向的宏观经济政策，通过保持较高经济增长速度，调整产业结构、所有制结构、企业结构等，扩大就业总量，创造就业岗位。二是以重点促进下岗失业人员再就业为取向的扶持政策，将运用优惠政策杠杆所创造的岗位，优先用于吸纳下岗失业人员再就业。三是以实现劳动力与就业需求合理匹配为取向的劳动力市场政策，主要是通过强化就业服务和职业培训，帮助劳动者了解需求信息，提高就业能力，缓解结构性失业问题。四是以减少失业为取向的宏观调控政策，通过严格规范企业减员、建立失业预警制度等措施，减轻社会失业压力。五是以既能有效地保障下岗失业人员基本生活，又能积极促进再就业为取向的社会保障政策，通过完善社会保障体系消除下岗失业人员的后顾之忧，为促进劳动力合理流动提供保障。

第二，开发新的就业岗位。一是调整企业结构，发展有市场需求的中小企业。应将中小企业发展置于战略高度，抛弃重大轻小观念，积极鼓励、支持和引导中小企业的发展。应从构建中小企业发展的基础环境和实施优惠政策方面入手，降低中小企业的开业条件，实施税收优惠政策，健全中小企业的社会化服务体系，完善保护中小企业发展的法律基础，将振兴中小企业作为经济发展和扩大就业的结合点，使扩大就业向振兴中小企业延伸。二是调整产业结构，大力发展第三产业，积极开发社区服务业、旅游业和商贸、餐饮等传统服务业。同时，调整所有制结构，鼓励发展就业容量大的集体、个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济，发展具有比较优势和市场需求的劳动密集型产业和企业。三是实施灵活就业。在当前中国就业形势十分严峻的情况下，灵活就业渠道的开拓无疑是解决失业问题的有效途径。目前，我国灵活就业的用工形式主要有两大类：非正规部门就业，主要是指在依法设立的独立法人单位（企事业单位、政府机构和社会团体、社会组织）之外的规模很小的经营单位就业的人员；广泛存在于正规部门中、有别于传统正规形式的就业，如短期临时就业、非全日制就业、劳务派遣就业、承包劳动或服务项目的外部工人等。四是加快城市化进程，积极扩大农村劳动力就业的门路。加快农业结构调整的步伐，增加劳动密集农产品的生产，稳定农业就业量；引导和鼓励乡镇企业加快结构调整，延长农业产业链，并适当向城镇集中，通过发展小城镇加快城市化的进程，推动第三产业的发展，为农民创造更多的就业机会；通过信息引导和有序组织，运用经济手段引导和调节农村劳动力向城市、发达地区流动就业。五是面向国内国外两个市场，对内鼓励跨地区劳务协作，对外实施“走出去”战略，发展对外劳务输出，努力开拓国际劳务市场。

第三，解决就业问题的扶持手段和保证措施。一是税费减免政策。对下岗失业人员自谋职业，应将扶持对象由过去仅限于下岗职工扩大到下岗失业人员，将适用范围由过去仅限于从事社区居民服务业等项目扩大到除国家限制行业以外的所有行业，免税税种包括营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，在免费范围上则明确规定免收管理类、登记类和证照类的所有各项收费。鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员，将企业享受减征企业所得税所需吸纳下岗失业人员比例的起始标准降低并免征有关税费。二是小额贷款政策。提供小额贷款，以帮助自谋职业和自主创业下岗失业人员解决创业起步阶段面临的资金困难。三是社会保险补贴政策。通过提供社会保险补贴促进再就业，借鉴为在再就业中心下岗职工代缴社会保险费的思路，并借鉴国外一些成功做法而制定的一项扶持政策。四是就业援助政策。对一些特殊下岗失业人员给予特殊扶持。五是主辅分离政策。盘活企业闲置土地和资产，减轻社会就业压力。六是就业服务政策。各级政府要建立公共就业服务制度，对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍和再就业培训，所需经费主要由地方财政承担，中央财政对困难地区给予适当补助。七是财政投入政策。各级财政原来安排用于国有企业下岗职工基本生活保障的资金规模不减，在确保下岗职工基本生活的前提下，根据当地工作需要，安排一部分用于促进再就业。对中西部地区和老工业基地，中央财政增加再就业补助资金，支持地方促进再就业工作。八是社会保障政策。应对已经再就业，尤其是灵活就业人员的社会保险接续办法做出具体规定。九是企业裁员政策。应对实施政策性关闭破产、正常生产经营企业裁减人员以及国有大型企业一次性减员超过一定数量和比例做出规定。十是社区平台政策。随着企业办社会职能从企业中分离步伐的加快和就业形式日益多样化，大量的劳动保障工作事务需要依托街道和社区来完成。