一、落实科学发展观与收入分配制度改革
当前，收入差距的急剧扩大已成为一个社会关注的焦点。在收入分配领域，落实科学发展观的关键是缩小我国不同区域、不同群体、不同阶层之间的收入差距。
1．目前我国收入差距的现状
关于居民收入分配是否合理合法，大致分为三类：一是合法合理收入，二是合法但不合理收入，三是既不合法又不合理收入。我国的收入分配秩序有待理顺主要指后二者的情况。
一是城乡收入差距持续拉大。长期以来，我国一直存在城乡二元经济结构，城乡居民收入因工农业产品价格的“剪刀差”和工农之间不平等的福利待遇而存在较大的差别。这种差距更由于农业生产成本上升以及国家财政政策的某些不合理使其进一步扩大。与此同时，随着所有制结构的变动以及知识经济的发展，我国的收入分配关系面临着新的调整。知识、技术、管理、资本等要素参与社会收入分配，使个人收入分配向富有智力或资本的人群倾斜，我国的城乡收入差别有进一步拉大的趋势。据统计，1997—2003年的七年间，全国农民人均纯收入只增加695．9元，不到城镇居民收入增量的1／5，年均增长速度不到城镇居民的一半。城乡居民收入差距持续拉大，由20世纪80年代中期的1．8∶1，90年代后中期的2．5∶1，扩大到2003年的3．2∶1。[1]
图1显示了1990—2000年中国城乡居民收入差距的变动。[2]
图1 中国城乡收入差距变动：1990-2000年
表1显示了1995年与2002年相比较，中国城乡及全国收入差距变化的趋势。
表1 收入分配变化趋势（1995年与2002年的比较）
资料来源：李实，岳希明：《中国城乡收入差距调查》，《财经》，2004年第3、4期合刊。
以湖北省为例，改革开放以来，虽然湖北省城乡居民的收入总体趋于增长，但是城乡居民之间的收入差距不断扩大。在总收入方面，2003年与1978年相比，城镇居民可支配收入、农村人均纯收入分别增长了20．1倍和23．1倍；2003年与1980年、1985年、1990年、1995年、2000年相比，城乡居民可支配收入分别增长了17．7倍、13．97倍、5．13倍、1．82倍、1．32倍。同期，农村人均纯收入分别增长了15．1倍、6．09倍、3．82倍、1．69倍、1．13倍。
湖北省城乡收入差距的变动态势如图2所示。[3]
图2 湖北省1978年以来城乡居民收入水平变化图
湖北省的城乡居民收入差距比的变化呈现四个阶段：（1）1978—1984年，城乡收入比由1978年的3．15∶1，下降到1．5∶1，是改革开放二十多年来城乡收入差距比最小的一年。（2）1984—1993年，城乡居民收入比由1984年的1．5∶1上升到1993年的3．01∶1。（3）1993—1997年，城乡收入差距呈现恢复性缩小，1997年的城乡收入差距比下降到2．22∶1，这是20世纪90年代以来城乡居民收入差距比最小的一年。（4）1997—2003年，城乡居民收入差距比由基本相持到逐步扩大，2003年城乡居民收入比由1997年的2．22∶1上升到2．85∶1，为近十年以来城乡收入差距最大的一年。湖北省1978年以来城乡居民收入差距比的变化如图3所示。[4]
图3 湖北省1978年以来城乡居民收入差比变化图
此外，如果考虑到城市居民在住房、社会保障、公共卫生和教育等方面享有的国家补贴，而农民没有此类补贴，以及农民家庭收入中包括要交纳的税费和用作生产资料的投入，实际差距约为4∶1，甚至更高。
农民收入的低增长导致目前我国农村仍有近3000万人尚未解决温饱问题，约6000万人处于低水平、不稳定的温饱状态。农村经济、社会发展的严重滞后，已成为制约国民经济进一步发展的瓶颈。
二是区域之间居民收入差距扩大，发展不平衡。改革开放以来，虽然各地区居民收入均有提高，但是各地区之间的差距明显拉大。在经济总量上，1980—2003年，东部地区在全国经济总量中的比重从50%增加到59%，中西部地区的比重相应下降；从人均GDP上看，1980年东部地区比全国平均数高34%，2002年高53%，同期中部地区从相当于全国平均水平的88%下降到75%，而西部地区更是从70%下降到59%；从人均GDP的相对差距上看，1980—2002年，西部和东部由1∶1．92扩大为1∶2．59，中部和东部由1∶1．53扩大为1∶2．03，西部和中部由1∶1．25扩大为1∶1．27，如表2、表3、表4所示。
表2 东、中、西部GDP占全国GDP的比重（%）
资料来源：王梦奎：《中国现代化进程中的两大难题》，《中国经济时报》，2004年3月16日。
表3 东、中、西部人均GDP与全国人均GDP之比
资料来源：同表2。
表4 东、中、西部人均GDP比重之变化
资料来源：同表2。
三是行业之间职工工资收入差距扩大。不同行业之间职工工资收入差距扩大主要反映在某些垄断性行业的职工工资收入高于其他行业。这些垄断行业凭借垄断地位获取垄断利润，如邮电、通讯、金融、水电煤气等能源生产和供应行业，其职工的工资收入明显高于其他行业。1999年我国分行业在岗工人工资如表5所示。
表5 1999年我国分行业在岗工人工资
资料来源：《中国劳动统计年鉴，2000》。
由表中可以看出，水电煤气供应业、通讯业、航空运输业的职工平均年工资收入分别是农业、牧业、渔业职工工资收入的2．34、2．93和3．19倍。这里还不包括制度外收入部分，如果加上制度外收入，差距会更大一些。朱镕基曾在九届全国人大四次会议记者招待会上明确指出：“某些行业或者由于历史的原因，或者由于垄断的优势，收入过高。我们将对这些垄断行为，包括电力、铁路、民航等进行体制改革，改变他们的垄断地位。”
四是不同所有制性质的企业职工收入差距扩大。从公有制经济内部看，我国一直存在着国有企事业职工无论在工资收入还是在福利待遇方面都好于集体企业职工的现象。改革开放后，二者基本上都呈现正比例线性增长势头。其中国有企事业单位工资增长最快，1999年比1990年的工资水平提高了2．74倍。但国有企业、集体企业职工的工资的绝对增长水平又普遍低于非公有制经济、市场化程度高的三资企业、私营企业。后一类企业大多按照现代企业制度运作，经营方式灵活，经济效益普遍好于国有企业和集体企业。
五是不合理又不合法收入。我国目前正处于体制转轨、社会转型时期，一部分人不是通过合法经营和诚实劳动而致富，而是利用尚不完备的法规政策，尚不健全的经济体制，发育尚不成熟的市场等漏洞，通过回扣、走私贩私、偷税漏税等非法手段而一夜暴富。据有关部门测算，1993年国家财政因回扣而流失的资金总额达300亿元，药品回扣占销售收入的10%—13%，目前全国每年因走私而损失的关税收入约为150亿元。个体经营者中90%、私营企业主中80%以上都有偷逃漏税行为[5]。部分党政干部大搞钱权交易，贪污受贿而“致富”者亦为数不少。还有一部分人通过贩卖人口、制毒贩毒、卖淫、制造假冒伪劣商品等途径“发家”。这些人的高收入是完全违法的。正是这些不该富的暴富者们的行为败坏了社会风气，搞乱了市场，甚至给人们一种错觉：现在已产生了两极分化，一极是有钱、有权的人组成的暴富阶层，另一极是无权势的城乡贫困阶层。因此，对这部分非法收入必须予以坚决取缔。
六是城镇居民收入分配中的结构性矛盾。我国相当部分国有企业和机关事业单位的工资收入结构不合理，表现在制度内工资水平低，制度外劳动报酬水平高、项目繁多，体制内的“平均主义分配”和体制外的“收入差距过大”同时并存等。这些都是我国理顺收入分配秩序的对象。
2．我国目前收入差距扩大的深层次原因
一是二元经济结构的影响。传统的重工业发展战略造成了中国目前现代经济与传统经济并存的二元经济结构。在现代经济部门里，劳动生产率高，因而其从业人员的收入较高，但在传统经济部门里，生产方式的落后使传统部门边际产出本来就低，更由于农村大量的剩余劳动力和日益缩减的人均耕地面积，形成了农村低价劳动力无限供给的格局，抑制了传统部门劳动者的总体收入的提高。在某些不尽合理的财政政策的推动下，城乡居民收入差距急剧扩大。
（1）工农产品价格剪刀差严重。据计算，1953—1985年间由于工农业产品的剪刀差的存在，农民对工业化的贡献是6000亿—8000亿元人民币。直到2000年，我国工农产品剪刀差相对量依然为60%—70%。[6]
（2）农业税负担沉重。目前，我国是世界上为数不多的几个仍然向农民征收农业税的国家之一。从1990—2000年，除了提留统筹和各项社会负担外，国家从农业征收的各税总额由87．9亿元增加至465．3亿元，增长4．3倍。有学者统计，中国城镇居民人均税赋37元，而中国农民人均税额146元。与此相对应，中国还是少数几个未给予农民直接农业补贴的国家之一。[7]
（3）财政支农的支出持续下降。1978年以来，财政支农支出占财政总支出的比重虽然有起有伏，但基本上呈现持续下降的趋势。其中1978、1989、1995年的比重分别为13．4%、9．42%和8．43%。自1998年中央决定实施积极财政政策以来，国家大幅度增加了农业基本建设的投入，但这些投入大部分用于大江大河的治理等大型项目，各行各业都从中受益，而县域范围内与农民增收关系密切的中小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。2002年，各级财政对于农业的开支大概是2080亿元，只占整个财政开支的11%多一点，如果考虑到农村人口占全国总人口60%的现实国情，财政支农的支出显得尤为不足。[8]
二是经济改革与非公有制经济的迅猛发展。中国社会科学院经济研究所的“中国居民收入分配”课题组经过多年研究后认为，“经济改革是我国居民收入分配差别拉大的一个重要原因，特别是改革以来城市非国有经济与农村非农经济的较快发展，是导致收入差距扩大的两个强有力因素”。
三是市场及宏观调控存在缺陷。这里的市场缺陷是指某些行业或企业的垄断尚未受到有力约束而使其凭借垄断地位获取超额利润，以及由于资本市场的不成熟所导致的过度投机。这些不合理收入势必使我国居民收入分配差距的扩大趋势变得日趋严重。但更值得警惕的是，我国在宏观经济管理上的缺陷所形成的非法收入，如偷税漏税收入、腐败收入、走私诈骗收入、集团消费转化为个人消费收入等。这些非法、非正常收入更容易使居民的心态失衡，这也是人们在直观上认为我国目前收入分配不公的根本原因所在。
四是多种分配方式并存以及财富的“马太效应”。党的十五大报告明确指出，“允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收入分配”。这一方面有利于资源的优化配置，另一方面又对收入分配产生了深刻的影响。目前，贫富差别的重心已由过去的收入差距转向当前拥有的金融资产差距和家庭住宅自有率的差别，如拥有的存款、债券、股票和房地产数量上的差别等。过去，人们之间的收入主要是由工资的多少造成的，具体表现为“存款多少”。这种居民储蓄上的差距对于大多数人来说是很有限度的。但随着金融市场的多元化，特别是随着直接投资的增加和住房体制改革的推进、房地产业的日趋发达，人们开始在拥有的金融资产总额、种类和家庭住宅自有率上出现差别，而这是一种对贫富差距有更大影响的差别。根据刘福坦的测算，1997年，按拥有金融资产的规模，城镇的富裕阶层和贫困阶层的金融资产差距，户均相差31．2倍，人均相差30．9倍，远高于统计局公布的人均年收入差别。（城镇居民20%的高收入户与20%的低收入户人均年收入之比，1990年为4．2倍，1993年为6．9倍，1998年为9．6倍。）[9]同时，由于金融资产和房地产所具有的快速增值特点，必然会使那些较为富裕，有能力购置金融资产和自有住宅的人在此基础上更加富有，从而不断拉大与低收入者的贫富差距。
这样，在允许资本要素参与分配的情况下，一些个人和家庭凭借所拥有的私人资本，就可获得大量的利润、股息和红利等工资外所得，而且越是收入高，收入增加和财富积累的速度就越快；反之，则越少。是否拥有金融资产，拥有多少金融资产，已经成为影响我国居民收入差别的重要因素，“富者愈富、穷者愈穷”的“马太效应”在我国已初显端倪。
五是在再分配领域，税收和社会保障政策不完备。再分配领域中主要的调节是税收政策和社会保障政策，目前，税收作为政府的主要再分配政策，不仅没有起到调节收入差距的作用，反而维持、甚至扩张了既存的个人之间的收入差距。从税收制度实际功能的角度看，它有助于国家财政收入的增长，但很难说同时起到了调节个人收入差距的作用。在社会保障政策方面也存在失衡，低收入阶层在得不到基本社会保障条件的情况下，其与高收入阶层的贫富差距越来越大。
3．完善收入分配制度的思路
针对当前收入分配领域出现的问题，必须在坚持科学发展观的前提下，调整我国的发展战略，理顺收入分配关系，缩小收入差距。总体思路是：针对收入差距扩大的不同类型，予以有针对性的治理。具体来说，城乡收入差距的扩大源于农村发展滞后于城市的发展，解决城乡收入差距过大的根本举措在于解决“三农”问题，实现二元经济结构的转变；解决区域收入差距的问题，则要在鼓励沿海发达地区继续发挥优势带动全国经济增长的同时，支持和帮助内地发展，实现地区协调发展和共同富裕；不同行业之间收入差距扩大源自部分行业的垄断性，其解决措施在于引入竞争和对收入进行调控；对于不同群体之间收入差距的扩大则需要区分、梳理各类收入差别的性质，予以分类调控。在正常收入范围内分配差别的扩大是市场公平程度的提高，是激励增长和效率提高的源泉，政府不应过多干预。政府缩小居民收入差距的战略重点应集中在两端：一端抑制非法收入和非正常收入，在另一端保障贫困阶层收入。在“抓两端”战略的实施策略上，应把实现起点公平作为首要政策目标，重点解决初次分配领域内秩序混乱的问题；同时，积极完善并运用再分配手段，兼顾再分配环节中结果公平的问题。
4．缩小收入差距的措施
首先，在初次分配领域缩小收入差距的措施。
（1）严厉打击非法经营和权力“寻租”，抑制非法收入。对于走私贩毒、偷盗抢劫、拐卖人口等非法犯罪现象，一定要加大追查和惩罚力度。治乱须用重刑，法不责众的局面决不能再延续下去。对于造假售假，欺行霸市等非法经营活动，必须在市场体系、市场管理制度和手段等方面的建设和完善上加大力度，司法惩处和经济制裁双管齐下，加大犯罪的经济成本，使犯罪变得无利可图。对于官员腐败和利用权力“寻租”、“设租”现象，一方面要加快经济体制各个领域的配套协调改革，消除双重或多重体制并存，弥合“设租”的体制缝隙；另一方面要加大对政府管理体制改革和职能调整，进一步加强对行政权利的监督和制约，最大限度地打击各种腐败行为。
（2）打破行业垄断，调节行业间过大的收入差距，规范不合理收入。解决行业间存在的不合理的收入差距，主要依靠市场机制的作用来完成。在这个过程中，国家的责任是制定反垄断法，清除市场准入壁垒。对于具有垄断性质的国有企业，国家不能放松对其收入分配活动的监管，要制定工资指导线，加大对工资福利过高、增长过快行业的职工收入调控力度；加强对这类企业国有资产保值增值率、人工成本增长率的考核，严重违反国家工资政策的，要进行严肃处理。为此，劳动、财政、统计等有关部门应尽快建立行业企业人工成本监测指标体系，定期发布垄断行业的人工成本水平，指导行业与国内外同行业人工成本比较，合理确定本行业及企业的职工收入水平。
（3）加强对非公有经济中普通职工的权益保护。在非公有制经济中应建立健全工会组织，通过集体合同和集体谈判加强工人与企业主讨价还价的能力，减少和杜绝企业主随意克扣和拖欠工人工资事件的发生。同时，劳动部门也应进一步加强劳动监察、劳动争议和劳动仲裁的执法力度，切实保护工人的利益和权益，规范非公有制领域的收入分配行为。
（4）理顺金融投资领域的收入分配关系。我国实行储蓄实名制以后，一些来源不明的储蓄资金外逃的现象明显增加，而我国在防止此类储蓄资金外逃方面，法规还很不健全。另外，有些三资企业、外商独资企业，通过高价进低价出、外国子公司和我国子公司内部划账交易等方式，将利润外逃，人为制造亏损。所以，必须健全有关的法律法规，加大对偷税漏税和资金外逃的惩罚力度。
其次，运用收入再分配手段缩小收入差距。
（1）改革税收制度，加强税收对收入再分配的调控力度。第一，加大农村税费改革的力度，在更多的贫困地区实行更大幅度的税费减免，或者完全免除农村的税费。第二，加强税收的征收管理，减少税收漏洞。第三，提高所得税在税收总额中的比重，并逐步提高起征点。第四，合理设置税种，引导富人向社会转移财富。
（2）完善社会保障制度，构筑社会安全网。首先，必须加强社会保障缴费的立法约束，提高基金的征缴率；同时加强对基金的管理和使用，依据政、企、事相分离，征、管、用相分离，财权与事权脱钩，监督机构单设的原则，建立基金运行中的制衡机制和监督机制。其次，逐步扩大社会保障的覆盖面，提高政府的财政支出，切实解决困难地区的社会保障问题。政府用于社会保障性质的支出，在发达国家一般占财政支出的50%左右。增加用于社会保障方面的财政支出，对落后地区的社会稳定具有重要的意义。可以考虑将财政用于补贴原亏损企业的某些资金，用于下岗失业者的生活保障和就业促进。在失业保障金的管理上，严厉打击某些贪赃枉法者将“救命钱”挪作他用的行为。在对下岗失业职工的补偿问题上，着力解决企业曾经在困难时期向职工集资的“集资款”问题，以“买断性补偿”或者以“股份化补偿”的方式，解决下岗职工的利益损失。