三、以科学发展观为指导，合理定位政府职能范围

合理定位政府职能范围，就是要解决政府应该干什么的问题，明确政府应该承担什么职责和发挥什么作用。只有合理定位政府职能，明确职能转变的目标和方向，才能使政府职能更好地适应环境需要，才能更好地制定转变政府职能的方法和步骤，推动政府职能转变走向深入。

1．坚持以科学发展观为指导思想

要明确职能转变的目标和方向，首先必须以正确的观念为指导，确立指导思想。不同的价值观念为基础的职能定位，其结果是不一样的。我国传统计划经济条件下政府职能设置的指导观念是，在资源配置效率上计划优于市场，所有的经济社会生活都应纳入计划，政府是计划的当然制定及实施者，因此政府的职能无所不包，无所不能，从而形成所谓的“全能主义”政府。改革开放之后，由于我国面临着经济发展的紧迫任务，发展经济关键是改革计划经济体制，转变政府职能是经济体制改革的必然要求，因此经济职能转变被摆在优先地位。这一时期政府职能设置的观念前提为，经济职能是政府职能的重点，其他职能处于从属地位。要通过转变政府经济职能，促进经济发展，改革或发展中出现的问题，都可以通过经济增长去解决，因此促进经济增长成了各级政府最重要的职能。

实践证明，许多问题并不能通过单纯的经济增长来解决，单纯的经济增长相反又带来很多新的问题，政府职能不能仅仅是促进经济增长，围绕经济增长设计的职能体系不能很好地应对外界环境的变化。因此，推进政府职能转变必须以新的理念为基础，科学发展观是党对社会主义现代化建设规律的总结，是妥善应对我国经济社会发展关键时期可能遇到的各种风险和挑战的正确选择。推进我国政府职能转变，优化发展环境，也应以科学发展观作为观念基础。

以科学发展观指导政府职能转变，首先要树立人本观念。胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中指出，“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”政府职能设置必须以促进人的全面发展为出发点和归宿。人的需求是多方面的，不仅要改善物质生活条件，还要改善生态环境，提高教育和健康水平；不仅有生存和安全需要，还有参与和发展的需要。政府不能仅仅以提高人民群众的物质生活水平为目的，忽视其他方面的需要。从长远来看，政府统筹协调经济发展与社会公平、人与自然和谐发展等工作，还会为经济发展注入强大的活力，提供持续的后劲。

其次，要树立整体均衡观念。科学发展观告诉我们，科学发展应该包括全面发展、协调发展和可持续发展三个方面，是一种整体均衡的发展观。政府职能也是一个系统和整体，不能人为地将某一职能与其他职能割裂开来，转变政府职能也应是整体均衡的转变，仅仅转变经济职能，其他职能不转变，必然带来政府职能的畸形发展，最终经济职能也转变不到位。因此，必须将政府职能作为一个有机的整体，系统规划，均衡推进，这样可收到事半功倍的效果。

最后，要树立公共服务的观念。政府是全体人民群众利益的代表，不是特定的集团或阶层的保护者，它应在职能服务范围内为全体人民提供无差别的服务，不能因为公民或企业贫富差别及贡献的大小有所区别，不能为那些给本地财政收入或富人提供特殊服务，更不能为了政府自身利益而牺牲公共利益。政府是全体人民根本利益的代表，负责协调近期利益与长远利益、局部利益与整体利益的冲突，不能为了短期的政绩竭泽而渔。

2．科学合理定位政府职能范围

我国目前正处在由计划经济体制向市场经济体制、由传统农业社会向现代工业社会的双重转轨的过程之中，转变政府职能必须充分考虑到这样的背景，既要推动经济和社会转轨，又要坚持以人的全面发展为核心，促进经济和社会的协调均衡发展。这些任务决定了我国政府的基本职能。

一是经济调控职能。按照科学发展观的要求，全面发展必须以经济建设为中心。因此，在当前条件下，经济职能仍然是政府的首要职能。然而，政府在市场经济条件下的经济职能已不同于政府在计划经济条件下的经济职能，要充分发挥市场在经济运行和资源配置中的基础性作用，政府的经济调控要以市场为基础，即由过去主要直接分配经济资源转变为对经济资源进行宏观调控，政府不能取代市场机制的作用。搞好宏观调控，既要保持宏观政策的连续性和稳定性，又要根据经济形势发展变化，适时适度调整政策实施的力度和重点。在当前的条件下，仍然要坚持扩大内需的方针，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策；适当控制固定资产投资规模，坚决遏制部分行业和地区盲目投资、低水平重复建设。坚持以市场为导向，主要运用经济、法律手段，辅之以必要的行政手段，加强引导和控制。合理调整投资与消费的关系，以促进经济的平稳较快增长。

二是市场监管职能。为了搞好经济建设，政府有必要维护和监管市场秩序。良好的市场秩序是市场机制发挥作用的条件，在市场发育程度低、市场秩序混乱的情况下，市场配置资源的效率很难体现，而且对经济发展起着阻碍作用。我国目前仍处在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府要努力创造平等竞争的市场秩序与环境，为经济发展提供制度构架。在市场经济下，各利益主体都追求自身利润的最大化，价格机制可以实现自发调节经济主体利益的作用，但不能保证人们之间利益的协调，市场机制也不能对违反规定者实施制裁，政府应充当冲突双方的协调人和仲裁者的角色，公正地处理各种矛盾和问题，反对垄断和各种欺诈行为，维护公平的市场竞争秩序。政府应时刻牢记，自己是市场这一竞技场上的裁判，而不是队员。要建立健全现代产权制度，保护产权。市场经济是以产权的所有者自由交换为基础的，市场竞争主体的产权明晰并被尊重和保护，是市场机制发挥作用的前提条件。保护公民或企业的合法财产权，也就成为政府义不容辞的责任。要建立健全现代产权制度，按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人主体，参与市场竞争。要实现政府的公共管理职能和国有资产出资人职能的分离，建立健全国有资产管理和监督体制，推动国有资产的合理流动，督促企业实现国有企业的保值增值，维护公有财产权。要依法保护包括私有财产权在内的各类产权不受侵犯，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。

三是社会管理职能。科学发展观所要求的全面发展，是在坚持以经济建设为中心的前提下，实现经济发展和社会全面进步。因此，它要求政府在履行经济职能的同时，还必须切实履行社会职能，搞好社会管理，保障人民群众安居乐业。要进一步落实社会治安综合治理各项措施，推进社会治安防控体系建设。严厉打击黑恶势力、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪、毒品犯罪等。加大对突出治安问题和治安混乱地区的整治力度。完善政法经费保障机制，为政法机关正常开展工作提供必要条件。重视和加强反恐怖斗争，深入开展同邪教组织的斗争，正确处理新形势下人民内部矛盾，健全预防、化解各种矛盾和纠纷的机制，重视做好人民群众来信来访工作，维护正常社会秩序和社会稳定。确保社会稳定，还必须加强社会保障制度建设。政府在保持市场机制有效运作以刺激经济效率的同时，必须担负起收入和财产分配的调节者的责任，主持第二次分配，兼顾效率和公平，努力解决分配不公的问题。其中的内容包括制定并执行收入的分配和再分配政策，用有效的政策手段干预分配领域；实行财政手段，实现收入转移支付；通过养老保险，保障老年人免于贫困；通过失业保险，保障失业者的基本生活；通过医疗保险，保障病人免受破坏性疾病对生活的影响。由于市场经济条件下收入的公平与机会的公平有密切关系，政府应创造良好的制度环境，把就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策，反对就业歧视，提供平等就业机会，努力改善创业就业环境，鼓励企业创造更多的就业岗位，尽可能保障每一个有贡献能力的人能够充分发挥其积极性，从而使他们获得自由发展的机会和条件。

四是公共服务职能。随着工业化、城市化的发展，对公共事业的管理越来越成为政府的重要职能。目前政府提供的公共产品和服务主要内容，一是社会医疗卫生管理。医疗卫生和传染病预防直接关系到人民群众的身体健康，是具有巨大影响的“公共物品”和服务，私营部门不能充分或完全予以提供，因此它是政府职能的重要内容。政府要制定有关医疗卫生的政策法规，办好各类医院，加强公共卫生设施建设，建立健全疾病信息网络体系、疾病预防控制体系和医疗救治体系，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。做好环境卫生、食品卫生的管理工作，预防各种传染病的发生，加强对作为特殊商品的医药市场管理，不断改善社会卫生状况，提高大众医疗卫生水平。二是教育管理。随着科技和生产的迅猛发展，教育担负的任务越来越繁重，教育的发展水平和发展速度对一个国家、一个民族或一个地区经济和社会发展进程的影响越来越大。在21世纪最激烈的竞争将由物质生产部门和技术领域转向造就人才的教育领域。教育不仅关系到一个国家或地区人口素质和竞争能力，而且关系到社会公平和正义，是实现人的全面发展的重要条件。教育尤其是义务教育，各国无不当作公共事业来办理，不能由市场机制自发调节，政府必须保证义务教育的实施。政府的教育职能，主要是制定教育规划，运用必要的行政手段，合理配置有限的教育资源；建立与经济、社会及人的全面发展相适应的教育体系；提供义务教育的经费，监督保证有关教育法律法规的落实到位。三是管理社会公用事业，如公园、风景名胜、公共交通、文化场馆等公共物品，由于它们本身公益性、行业垄断性等特点，加之投资大、周期长、见效慢，市场机制很难发挥作用，即便部分推向市场，政府也不能任其无视公众利益，追求自身利润最大化，而应加强管理和监督，保证这些产品和服务的提供更好地实现公共利益和社会效益。

根据科学发展观的要求，政府必须做好人与自然和谐、实现经济与人口、资源和环境协调发展。保护环境和资源是一项重要的公共利益，是实现人与自然和谐发展的基本要求。随着我国工业化进程的加快，环境和资源问题越来越突出，成为社会关注的焦点。加强环境和资源保护，不仅是弥补市场缺陷的需要，也是实现可持续发展，提高人民群众的生活质量的需要。保护环境和资源的措施主要有，制定经济发展目标和政策时，充分考虑环境和资源问题，加大投入，治理各种空气、水质、噪声污染，推广生态农业，保护生物多样性；建立强制性制度和标准，在公共场合，设置禁令和规则；通过税收和补贴，对污染受害者提供补偿，对污染制造者进行制裁和惩罚，对防治污染和节能有功者给予补贴和奖励等。

以上这些职能不是孤立存在的，它们是建立在人本观念基础之上的有机统一整体。维护和监管市场，是为经济的持续健康发展创造条件，进而为人的全面发展奠定物质基础，离开了经济发展，人的发展就会成为一句空话；提供公共产品和公共服务、完善社会保障体系及保护资源和环境等职能，都是围绕保障和提高人民群众的生存质量、满足人民群众多方面需求而设置的。