二、城乡统筹加快农业和农村发展

目前，我国城乡发展不协调，集中体现在两个方面：其一，城乡经济社会发展差距扩大，如城乡居民收入差由1978年的210元扩大到2002年的5227元，城乡居民收入比2002年达到3．1∶1，根据国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料表明，城乡收入差距比一般为1．5∶1，中国是超过2∶1的3个国家之一，中国城乡居民消费水平差由1978年的267元扩大到2002年的5713元，城乡居民消费比2002年达到3．5∶1，城乡居民消费恩格尔系数相差8—9个百分点，此外，农村居民在教育、卫生、社会保障、文化生活等方面，也与城镇居民存在较大的差距。其二，城乡在产业、市场及劳动力就业等方面相互割裂，没有形成统一的体系，不利于实现城乡经济一体化和城乡融合。应该看到，在推进工业化和市场化的过程中，出现城乡发展差距有其必然性，多数国家经历了城乡差距由小到大，再由大到小的变化过程。但中国城乡发展差距如此之大，除了经济社会发展的普遍规律外，还有特殊的二元体制方面的原因。我国有必要借鉴发达国家的成功经验，通过政府适度有效的干预加快缩小城乡差距，通过深化改革尽力消除不利于农业和农村经济发展的体制性障碍，最终实现城市与乡村的协调、共同、全面、快速的发展。因此，在党的十六大报告中，提出了要统筹城乡经济社会发展的指导思想，在党的十六届三中全会决议中，提出了要按照统筹城乡发展等“五个统筹”的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。

实现城乡统筹，就是要将城市与农村经济及社会发展作为整体来统一规划、通盘考虑，寻找城市与乡村经济社会之间的内在联系，并将二者之间的矛盾和问题放在一起加以研究解决，以形成城乡互动、功能互补、产业市场融合、经济社会发展协调的良性机制。当前我国实行城乡统筹的出发点和落脚点是解决“三农”问题，通过统筹城乡经济社会发展能够带动和促进农业、农村发展和农民增收，并实现城乡的协调共同发展，城乡统筹为日益严重的“三农”问题的解决提供了基本思路和动力源泉。同时，农业和农村的发展也为城市提供了市场、原料、劳动力等资源要素，有利于城市经济社会的快速健康发展。当前，城乡统筹解决“三农”问题的主要方面有：

1．统一筹划城市与农村建设发展规划

城乡统筹和协调发展离不开政府通过制定建设与发展规划、计划来实现。一是要对区域发展进行协调，制定区域内的发达地区与欠发达地区、富裕地区与贫困地区、城区与郊区、城镇与乡村协调发展战略，通过扶持政策加快欠发达地区、贫困地区、城市郊区及乡村地区的发展。二是要对城镇发展进行协调，形成大城市—中等城市—小城市—中心城镇—小集镇合理的城乡城镇发展布局，加强城市圈、城市群建设和特大城市、大城市的卫星城镇建设，尤其应搞好城镇间的功能分工与产业配合，以形成区域城镇发展的整体合力，同时要搞好加强城镇建设与文明村庄建设的对接。三是要对城乡基础设施建设进行协调，城市与乡村的道路、电网、水利、通讯、市场等基础设施建设不能各自为政，而应该统一规划，统一实施或分步实施，当前特别要搞好城市基础设施向农村地区的延伸，以及在政策措施上向农村地区的倾斜，以解决广大农村地区基础设施建设滞后的状况。四是要对城乡生态及环境建设保护进行协调，城市与乡村在园林绿化、“三废”处理、企业污染防治以及产业选择与分布等方面统一安排，在环境污染防治上不能只重视城市而忽视农村，特别是不能将一些污染项目由城区向郊区或农村地区转移。

2．加强对农业和农村发展的支持保护

应按照WTO《农业协议》规则的要求，通过加大财政投入、实行倾斜政策等措施，建立完善对农业和农村的支持保护体系，以调动和保护农民的生产积极性，促进农业生产和农村经济社会的快速发展。当前，一是要建立对农民的直接补贴制度，目前我国农产品补贴主要用在流通环节。要改革对粮农的补贴方式，由在流通环节按定购合同补贴改为在生产环节按面积大小直接补贴，适当扩大对农民补贴的范围，提高对农民补贴的标准，有条件的地方还要对农民采用优良品种、购置农业机械、农田水利建设等进行补贴。二是要加强农村基础设施建设，各级政府要从全面推进农村小康社会建设的要求出发，加大财政对农业和农村基础设施建设的支持力度，加强农业水利及饮水工程、通县乡村道路、农村电力及电网改造、农村电信及广播电视以及农村城镇水电路等基础设施建设。三是要加大对农业市场主体的支持力度，对于农业产业化龙头企业、企业型农业生产实体、农村新型合作组织等各种农业市场主体，政府应该大力支持，如可以采取税费减免、信贷贴息、金融支持、技术支持、出口鼓励等优惠政策。四是要加大对农村教育的支持力度，增加对农村基础教育和职业教育的投入，扩大对农村学校危房改造的投入，努力减轻农村学生的经济负担。五是要健全农业技术服务体系，将农业技术推广服务当作农村公益事业来支持，充实农业科技力量，完善农业科技队伍，深化农村科技机构改革，充分调动农业科技人员的积极性，推进技术推广机制创新，特别是要充分发挥龙头企业、农村专业经济协会在农业技术推广中的作用。六是要建立农村信息服务体系，建立健全以政府为主导的农村信息网络和服务平台，推进信息网络向农村基层延伸，积极发展农村信息服务组织，及时为龙头企业、专业经济协会、种养大户及广大农民提供准确、便捷的信息服务。

3．大力推进城乡产业一体化

城乡统筹的一个重要方面就是要突破城乡分割的二元结构，实现城乡经济一体化，其中产业一体化是经济一体化的重要内容。推进城乡产业一体化，一是要实行城乡之间产业发展的合理分工，形成农村以农业和农副产品加工业为主、城市以制造业和服务业为主的城乡一、二、三产业合理布局格局；二是要统筹城乡工业发展，大中城市工业以精深加工业和装配工业为主，卫星城镇和农村地区工业以初级加工业和零部件工业为主，增强城乡工业之间的配套能力和分工协作能力；三是要大力发展产业板块经济，打破城乡区域限制，在城乡之间统一配置产业资源，形成从原材料供应到初级产品、半成品生产到最终产品生产以及市场营销、产业服务等在内的完整产业链，提高区域内产业的配套能力和规模经济效益。推进城乡产业一体化，应该克服两种不良倾向，其一是城乡产业同构，形成低效的“大而全”、“小而全”的区域产业发展格局，其二是城乡产业（尤其是城乡工业）各自为政、相互割裂的区域产业发展格局。

4．实行城乡劳动力统筹就业

目前，我国农村有1．5亿富余劳动力，每年还有新增劳动力600多万，虽然进城打工的农民有8000万多人，但一方面需要就业的农村富余劳动力数量仍然较大，另一方面已进城农民的合法权益得不到保护。湖北有农村劳动力1770多万人，其中富余劳动力600多万，占农村劳动力总数的34%。据不完全统计，2002年底全省有异地打工者204万人，仅占全省富余劳动力总数的1／3。造成这一现象的重要原因之一，就是长期以来实行城乡分割的劳动力安置与就业政策。为此，要在认真贯彻执行国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》的基础上，着重做好以下工作：一是要确立城乡劳动力就业统筹的观念和工作机制，逐步建立城乡统筹和统一的劳动力市场，实行统一的劳动力登记与就业推介，让城乡劳动力具有同等的就业机会。二是要让进城农民享受同等待遇，如取消对农民就业行业的不合理限制，在建房购房、子女入学、办理证照、户口迁移等方面为进城务工经商农民提供便利和优惠，取消针对农民的各种不合理收费，着力解决拖欠和克扣农民工工资问题，努力改善农民工的生产和生活条件。三是要加强对农民转移就业的培训和指导，各地应认真贯彻《2003—2010年全国新型农民科技培训规划》，加强对农民非农就业劳动技能培训的组织领导，制定具体实施办法，加大资金投入，办出特色和品牌，加强对农民异地就业的信息指导与服务，为农民工提供政策咨询和法律援助，努力维护农民工的合法权益。四是要降低农民在城镇安家落户的经济成本，为农民在城镇建房购房提供便利和优惠政策。

在降低门槛让农民进城方面，浙江、广东等沿海省份政策措施的力度较大。如浙江省于2000年出台了《关于加快推进浙江城市化若干政策》，在户籍、土地、投融资等方面出台了一系列有利于农民进入城镇的配套政策，义乌市推行了“农村人口城市化、外来人口本地化”的政策，衢州市提出了落户城镇“零门槛”政策等，近三年来全省城镇建成区净迁入人口288万人，目前浙江全省有一半以上的农村劳动力已从土地经营中转移出来。广东省加大了让农民进城入镇的工作力度，加快了城镇化进程，全省1990—2000年100万人以上特大城市由1个发展到3个，50万—100万人的大城市由3个发展到10个，20万—50万人的中等城市由11个发展到20个，20万人以下的小城市则由3个发展到19个，其中大部分是由当地农民转向城镇就业和定居的。

5．积极发展农村社会保障事业

在全面建设小康社会的进程中，农民的社会保障缺失问题将越来越引起社会的关注，为此必须按照城乡统筹的思路和要求，逐步建立完善农民生活和农村社会保障制度。当前应着重做好以下工作：一是完善农村福利制度，对农村孤寡老人和生活无着落的残疾人，实行集中供养制度。二是逐步建立覆盖城乡的最低生活保障制度，我国有的地方已经将农村低收入群体纳入保障范围，实行城乡统筹的社会最低生活保障制度，其他地区应该积极创造条件，加快惠及更多农村低收入户的农村最低生活保障制度建设。三是建立失地农民基本生活保障保险制度，由于工业化和城镇化加速推进，目前我国有“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”4000多万人，要关心失地农民的劳动就业与社会保障，将他们与城镇居民同等对待，应利用转让土地所得建立失地农民社会保障基金，为失地农民承担养老保险、医疗保险、最低生活保障等费用支出。四是建立包括农民工在内的职工基本养老保险制度，要根据农民工的特点，积极探讨实行农民工养老保险的有效方式和方法。五是搞好新时期农村扶贫开发，要积极探索贫困地区思想观念转变、领头人才培养和特色产业开发等方面的新途径、新举措，努力增强贫困地区的自主发展能力。六是积极推进农村新型合作医疗制度建设，目前我国正在部分地区进行农村新型合作医疗试点，各地政府必须高度重视这项工作，落实专项财政投入，逐步建立新的农村合作医疗体系。七是大力发展农业保险事业，目前我国只有两家保险公司从事农业保险业务，只有两地设有省级农险机构，必须改变当前农业保险停滞甚至萎缩的状况，从强化政府对农业保险的支持入手，推广上海等地的经验，逐步建立农民投保、政府资助、商业运作的农业保险制度，以便为农业和农民撑起“保护伞”。

在农村建立完善社会保障体系，浙江、广东等沿海省份在这方面已先行一步。例如，浙江省已经实行了全省农村最低生活保障制度，所需资金由各级政府纳入年度财政预算解决。广东省从2002年起在全省推行了新的农村合作医疗制度，参保人月定额缴费10—20元，县财政补助1—2元，在镇统筹的地方镇政府再补助一部分，目前正在实施之中，已建立农村最低生活保障制度，截至到2001年12月，就有28．5万农民享受到最低生活保障制度。地处珠江三角洲的东莞市已建立了农民养老保险制度，从2000年12月起领取基本养老金，并且该市已对外来农民工实行大病保险，还对特困人员医疗进行补助、修建住房进行帮助、子女入学进行扶助等优惠政策。