四、混合所有制企业的构建

国有企业通过改制变为混合所有制企业，是十六届三中全会以后改革的一个主攻方向。在这一改革中，要处理好的问题很多，主要是下述几方面。

1．正确处理三大关系

一是正确处理改制中政府与企业的关系。在国有中小企业产权改革中，政府和企业的关系是应当正确处理的一个重大问题。实践证明，处理不好政府和企业的关系，产权改革很难顺利进行。对于这个问题，目前有两种看法：一种看法认为国有企业的所有者是政府，所以只有政府才有权决定如何改革。政府一旦决定，企业就必须服从。另外一种观点认为，产权出售是企业行为，政府只能规范指导，不能包办代替，政府所要做的是营造一个有利于中小企业改制的环境，至于是否出售，出售给谁，由企业自己做主。这两种认识都失之偏颇，没有揭示出政府和企业之间的本质关系。在处理政府和企业的关系中，应当遵循“上下结合，协调一致”的原则。

我国的改革是一种“政府主导型”的改革。在国有中小企业的出售中，政府实际上是双重身份。一方面，政府作为宏观管理部门，承担着规范、指导、监督、推动的责任；另一方面，国有中小企业属于国家所有，企业经营，国家拥有财产权。因此，政府是产权交易的管理者，又是出售国有中小企业的当事人。所以，地方政府不仅要遵循中央政府的改革方针，营造改革小气候，制定政策，加强宏观调控，积极有效地推动改革，而且要制定较为完善的改革规划和实施方案，直接参与所属企业的改制过程。同时，政府拥有所属企业的最终决定权。因为从法律意义上讲，所有权包括收益权、处分权等，只有所有者才能拥有。政府是国有资产的代表，因而只有政府对出售才有最后的决定权。政府可以而且应当从本地的经济发展战略和自身的利益出发，提出国有企业的改革方案，其中包括国有企业的产权出售。

说政府在改制中处于主导地位，但并不是说企业就只能是被动的，就完全没有一点自主权。企业的自主权地位，可以表现在两个方面：第一，企业可以主动地提出改革方案，向政府提出申请，然后由政府批准。譬如，有的企业在股权出售前，经过对售购双方大量调查研究和分析，定出最佳方案，与购买者结好对子，然后向政府部门申请，由政府部门批准。第二，即使是由政府提出的改革方案，企业也可以提出不同意见，政府应当在听取企业意见的基础上，协商修改方案，直到达成共识为止。因此，不能由地方政府或主管部门下硬命令决定改制或出售，更不能以下文件、下命令的方式来强制执行。

综上所述，在改制过程中，政府和企业应当相互结合，互相协调，任何方面的独断专行，都是不利于改制的。首先，从财产所有者的角度来说，政府是企业的所有者，出售企业完全由政府决定，似乎理所当然。但是，由于政府同时还要承担行政管理职能，下属有众多企业，如果每个企业的改制都由政府亲自参与决定，这是不可能的。其次，在企业的改制过程中，涉及到政府和企业两个方面的利益，二者角度不同，利益不同，想法也常常不同。对地方政府来说，亏损严重，行将破产的国有中小企业，是沉重的包袱，希望早点脱手；效益较好的企业，希望能捏在手里。对于职工来说，企业的出售，会面临下岗的威胁和再就业的困难，使得他们对出售有顾虑。因此，任何单方面的决定，都是不能奏效的。

二是正确处理好企业改制与改组、改选、加强管理的关系。企业改制虽然解决体制与动力问题，但不能包治百病。企业产权明晰了，如果内部运作机制还是老一套，企业仍然无法适应市场、适应竞争，无法提高劳动效率和经营业绩。所以，企业改制必须和改组、改造和加强管理相结合，这三者相辅相成，缺一不可。

三是注意处理好职工持股和自愿入股的关系。对于内部职工持股，要坚持自愿的原则，对有特殊困难和特殊情况的职工，可以暂缓入股或不入股，不能把职工入股作为上岗的前提条件。但对职工入股要做细致的思想政治工作，把道理讲清楚、讲明白，入股是将职工的主人翁地位有形地落实到产权关系上，从而实现既是生产劳动者，又是资产所有者的双重角色。不入股，职工的身份地位、权力义务、风险利益等都将发生变化，如果再把优惠政策等跟职工说清楚，才能动员职工自愿入股。

2．把握好改制的五个环节

第一，把握好清产核资、资产评估和产权界定环节。清产核资、资产评估、产权界定是改制的一项基础性工作。对此，改制企业应当端正思想，消除疑虑，不要怕露丑。对清产核资暴露的内亏企业，要重在摸清家底，弄清来龙去脉，关键是改制后国有、集体资产要保值增值。但如果是人为因素造成国有、集体资产损失，或隐瞒资产，营私舞弊的，要对当事人作严肃处理。在清产核资和资产评估的基础上，按照“谁投资谁所有”的原则，实事求是、明确合理地对产权作出界定。对改制中出现产权争议的，要由政府组织有关部门联合审议，统一界定。对个别争议较大的产权，可暂时界定为“待定资产”，由有关部门代管。

第二，把握好股权设置环节。股权设置最重要是保证两点：一是每份股权都有人格化代表，都有人对其所代表的那一份股份负责，同股同权；二是股权多元化，不能由少数股东或一个股东操纵，否则又会变成“单一业主企业”。上述两点旨在规范产权约束，这里便出现了两个难点：一是由于产权所有者“缺位”，必然造成责任主体“虚化”，谁是国有股的股权代表亟待明确；二是表现为国有股比例过高，占绝对控股地位，小股东地位无足轻重，使股东大会变成了几个大股东参加的“股东小会”，很难发挥股东之间的制衡作用。

针对上述问题，可采取以下对策：

（1）重塑国有产权主体，改变政资不分现象。主管单位和企业不仅要“政”“企”分开，还要实行“政”“资”分开，即主管单位和企业实行资本分开，由主管单位向企业授权进行资本经营，企业对主管单位授权的这笔国有资本负有保值增值责任，真正理顺两者之间关系，最终形成“国有资产管理委员会（国资办）─国有资产经营公司（局或主管上级）─企业”的产权关系框架。

（2）对授权的这部分资本，尽量做到“人格化”。让国有产权的经营者拥有一定的个人股份，使授权代理人像真正的所有者那样对授权经营的国有资产负起保值增值责任。主要途径，一是将其原有的行政级别、福利待遇折算为个人股份；二是必须认购一定数量的个人股份；三是视盈利状况，在公司股份中提取一定比例转化为个人股份；四是配股。当国有产权收益达不到既定的增值率，根据不同情况用这些股份全部或部分填补。

（3）实现股权结构多元化的途径。一是建立职工持股会，使“劳者有其股”、“劳者有其资”，充分发挥广大持股员工的积极性和主动性，使微不足道的小股东变成大股东；二是构造“大船”，寻找较大的战略投资伙伴入股，壮大规模，使企业成为真正的混合所有制企业。

（4）对改制成股份制或股份合作制的企业，国有集体可以不控股，少参股或不参股，鼓励职工多投股，经营管理层持大股。

第三，要把握好经营者选择环节。对改制后的企业，应实行企业人事制度改革，实行真正意义上的经理革命。让懂经营懂管理的企业家和职业经理人成为企业的经营者和法人财产的资本“牧羊人”。

对于改制后的企业，董事会、监事会成员以及经营者阶层不能由上级直接任命，要按照有关法律法规、企业章程的规定，在党组织的领导下，按股东大会通过的选举办法民主选举产生。对少数国有集体控股的企业，可以把国有集体股的选举表决权委托给企业内部职工或股东行使。对国有资本不处于控股地位的企业，应完全由企业董事会决定企业的人事任免制度。

第四，要把握好建章立制环节。改制企业要严肃认真地制定好公司章程，这个章程不是一个普通的文件资料，而是企业的运行准则，是企业的内部“宪法”，对企业股东、董事会、监事会、经理层都具有约束力。

第五，把握好督查验收环节。过去企业改制工作难推动，搞不好，操作不规范，其中一个重要的教训，就是督查工作没跟上。现在政策比较明确，要求比较具体，政府及有关部门在做好企业改制的指导和协调的同时，要加大督查力度，不仅要查进度，关键要查改制内容。诸如股金是否募集到位，出售的资产收缴款是否到国有或集体资产管理部门办理手续，工商注册登记、土地税务过户手续等是否全部到位，内部规章制度是否建立健全，等等。

3．搞好相应的配套改革

首先，政治体制改革的配套。经济中深层次矛盾的解决，往往超出纯经济体制改革的范畴，而和政治体制联系在一起。也就是说，对于经济中的深层次矛盾，最终可以在政治体制中找到原因。具体到企业改制，涉及到产权制度、所有制的改革，无不和政治体制联系在一起。在政治体制改革中，行政领导体制的改革是重点。政企分开，政资分开，转换政府职能是企业改制的重要前提条件，这些条件的满足都要求改革传统的行政领导体制。

其次，社会保障制度改革的配套。社会保障制度主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险和城镇最低生活保障制度等内容。社会保障制度是社会主义制度的必然要求，它保障失业者、离退休者的生存权利，有助于减缓改革措施带来的社会震荡，是国有企业改革攻坚不可或缺的配套措施和必须承担的改革成本。

第三，金融体制改革的配套。金融是现代市场经济的中枢。在现代市场经济条件下，任何企业都离不开货币资金的借贷和融通。在要素市场中，资本市场占据核心地位。多层次、多渠道的资本市场能使企业在资金来源方面从依赖政府转变为依赖市场，从而有利于企业转换经营机制。在企业改制的进程中，国家必须进一步强化金融体制改革，加快专业银行商业化、股份化的步伐，培育和完善金融市场体制，为市场机制在资源配置中起基础性作用创造必要的条件，切实解决企业融资难的问题。

第四，加强法制体制改革的配套。人民法院在国有企业的改革和发展中担负着重要任务，对涉及国有企业改制过程中出现的各类纠纷案件，应积极受理，依法审理，充分运用审判职能，调节、规范、促进企业改制依法有序地进行，为国有企业的改革和发展提供坚实的司法保障。人民法院要积极发挥审判职能，为国企改制营造良好的法制环境；同时，法院还应积极发挥执行职能，为国企发展提供司法保障。慎重处理国企债务纠纷案件，对涉及企业改组、联合、兼并、放开搞活等国有企业的纠纷案件，企业经营自主权、公司制改造、参股控股等方面的案件，要按照“公开、公正”的要求，严格审查资产评估、财务审计是否客观、公正，股权设置是否合理，产权转让合同是否公平、合法，招标、拍卖是否合乎规范。人民法院要慎重对待涉及国企改制的执行案件，积极探索执行新举措，帮助国企排忧解困，在依法办案的同时，应从有利于促进国企健康发展，应从维护社会稳定的大局出发，积极寻找最佳办案方式，努力争取法律效果与社会效果的和谐统一。