第一节　清初创设养廉银制度

一、设立背景

大清定鼎中原后，由于国力不强、财政不宽裕，各衙门官员办公费用很少。

顺治二年（1645）规定，凡在京衙门官员，分别等次，每月支给不同数量办公用的公费银。当时的公费银很少，各衙门撰写公文的笔帖式，每月公费银只有一两，而且如果“有事故未领者，不准补给”。同时规定，宗人府公以下官员支给公费银，贝子以上者不准支给。

康熙二十年（1681），康熙皇帝发布恩诏，对各衙门官员按照品级，一律发给公费银，而且数量略有提高。具体规定为：左右宗人、大学士、尚书、左都御史、总管銮仪卫事、内大臣等，各五两；侍郎、学士、副都统、通政、各正卿、内务府总管、詹事、宗人府府丞、銮仪使等，各四两；左右通政、少卿、少詹事、祭酒、侍读学士、侍讲学士、庶子、宗人府理事官、郎中等，各三两；内阁侍读、侍讲、参议、寺丞、庶吉士、员外郎、主事、中书、署正、翰林院詹事、翰林院有品级的笔帖式等，各二两二钱；太常寺博士、各部司务、理藩院知事副使、国子监监丞、翰林院五品笔帖式等，各一两五钱；国子监助教、学正、典籍、内阁帖写官学生等，各一两。职位更低的，以米粮顶替银两。

由于是祖上确定下来的规矩，即便后来有了养廉银制度，公费银也没有取消，而且大大提高，有的已经与养廉银数量相当。

如，乾隆七年（1742），陕西赤金卫守备，俸银七十四两，养廉银六百两，公费银三百六十二两；乾隆三十年（1765），安徽庐凤道兼凤阳关税务，养廉银六千两，办公银六千两。

清初，官员办事，公款不够，就要自掏腰包。官员外出公干，要自备干粮，不许扰民，已是定制，当时也没有觉得有什么不合理的。

天聪三年（1629）正月，皇太极发布谕旨：“人臣以称，职为先。奉差出使之人，定例各自备糇粮，毋许科眼民间食物，违者罪之。”

当官员的俸禄提高了，国家逐渐富足起来了，人们的想法就多了，内政政策无论你怎么调整，总有不全面、不完善的地方。

官场上设立养廉银，就好像用一个罪恶的情节来讲述一个美丽动人的故事。养廉银制度好像人类胚胎干细胞移植，它可以使一个瘫痪病人重新站立起来，也可以使这个病人永远地倒下去，而失去活着的权利。

清代养廉银的设立，使官员在办理公务时，手中有了更充裕的零花钱。但也使官员有了更多的送礼机会。

二、用途和效果

顺治元年（1644），朝廷在京文武官员的俸禄，依照明朝旧例计发，年俸标准如下：

正一品文职俸银二百一十五两五钱一分二厘，武职九十五两一分二厘；

从一品文职俸银一百八十三两八钱四分四厘，武职八十一两六钱九分四厘；

正二品文职俸银一百五十二两一钱七分六厘，武职六十七两五钱七分六厘；

从二品文职俸银一百二十两一钱七分六厘，武职五十二两三钱四分；

正三品文职俸银九十九两二钱三分五厘，武职四十五两二钱四厘；

从三品文职俸银八十八两八钱四分，武职三十九两三钱四分；

正四品文职俸银六十二两四分四厘，武职二十七两三钱四厘；

从四品文职俸银五十四两七钱三分六厘，无武职；

正五品文职俸银四十二两五钱五分六厘，武职十八两七钱六厘；

从五品文职俸银三十七两六钱八分四厘，武职十六两五钱三分四厘；

正六品文职俸银三十五两四钱六分，武职十五两二钱一分；

从六品文职俸银二十九两八分四厘，武职十二两四钱三分二厘；

（正七品以下没有武职）

正七品文职俸银二十七两四钱九分；

从七品二十五两八钱九分六厘；

正八品二十四两三钱二厘；

从八品二十二两八钱八厘；

正九品二十一两一钱一分四厘；

从九品十九两五钱二分。

以上可以看出，朝廷官员的俸禄很低，正一品官员的一年俸禄，不够买一块五斤重的山料玉石料。官员如此低的收入，在社会上办事生存，很难抵挡得住形形色色的诱惑。

为提高官员的俸禄和生活补助，顺治四年（1647）朝廷议准，在外文职，照在京文官按品级支给俸银。标准如下：

总督岁支薪银一百二十两、蔬菜烛炭银一百八十两、心红纸张银二百八十八两、案衣家伙银六十两；

巡抚岁支薪银一百二十两、蔬菜烛炭银一百四十四两、心红纸张银二百一十六两、案衣家伙银六十两；

织造官照品支俸薪外，岁支蔬菜烛炭银一百零六两、心红纸张银一百零八两、案衣家伙银六十两；

学政、巡按、巡盐、巡茶、巡仓御史，岁支薪银三十六两、蔬菜烛炭银一百八十两、心红纸张银三百六十两；

左布政岁支薪银一百四十四两、蔬菜烛炭银八十两、心红纸张银一百二十两、修宅家伙银四十八两、案衣银五十二两；

右布政岁支薪银一百四十四两、蔬菜烛炭银四十两、心红纸张银四十两、案衣家伙银八十两；

按察使岁支薪银一百二十两、蔬菜烛炭银八十两、心红纸张银一百二十两、修宅家伙银四十八两、案衣银五十二两。

即使总督衔官员，俸禄、薪银、蔬菜烛炭银、心红纸张银、案衣家伙银，五项共计八百零三两银，在当时也买不了一块十斤重的和阗子儿玉。

为改变朝廷官员俸禄过低、公费银太少，吸取前朝官员贪污腐败的深刻教训，顺治皇帝最初认为，只要给官员增加俸禄，就自然可以养廉了。

于是，顺治元年（1644）五月，顺治发布谕旨：“增常禄，以养廉。”这是大清国建立后，由皇帝发布的第一道关于养廉银的谕旨。当时，养廉银还只是为文职官员专门设立的。

顺治四年（1647），顺治对养廉银的用途做了进一步说明。他说：“文职官员除额设俸薪外，有必不可缺之费用、衙役等项，所以资养廉，供使令也。”

雍正朝，雍正皇帝将在京满汉文武官员的俸禄和俸米，统一计发，不再有所区别，且在俸禄和俸米的分配上，除了九品官员外，其余官阶不分正从。在京文武官员每年的俸银和俸米的分配如下：

正从一品，俸银一百八十两、俸米九十石；

正从二品，俸银一百五十五两、一俸米七十七石零五斗；

正从三品，俸银一百三十两、俸米六十五石；

正从四品，俸银一百零五两、俸米五十二石零五斗；

正从五品，俸银八十两、俸米四十石；

正从六品，俸银六十两、俸米三十石；

正从七品，俸银四十五两、俸米二十二石零五斗；

正从八品，俸银四十两、俸米二十石；

正九品，俸银三十三两一钱一分四厘、俸米十六石五斗五升七合；

从九品，俸银三十一两五钱二分、俸米十五石七斗五升。

雍正朝时，雍正进一步强化了养廉银制度，他在写给户部的一个上谕中说，从前各省办公，除了那么一点固定公费，没有其他费用可以动用和支出，为了办成和办好一件事，官员之间互相接济，同受其累。后来，山西巡抚诺敦提出，将各衙门一年办公经费，按照衙门事务的繁简，确定公费的多寡，再派发养廉银，“俾公事、私用，咸足取资”。此时，养廉银已经涉及武职官员。

事务只要从特殊性变成了普遍性，欲办此事务的最初目的和意图，必然会走样和变味儿，作用也不再存在。雍正皇帝正式建立养廉银制度，也最终为养而不廉种下了祸根。

雍正五年（1727）正月，雍正决定将发放养廉银的范围扩大至武职人员。他在发给内阁的上谕中说：“各省将军俱已量给养廉银两，惟奉天、宁古塔、黑龙江三处将军并无养廉之项。着将长芦盐科余银内，动用六千两，分给三处将军。至旗下大臣及有职掌之官员，亦宜量给养廉。着动用两浙盐科余银一万两，分给两翼前锋统领、护军统领、前锋参领、护军参领、前锋侍卫等。再动用两淮盐科余银二万四千两，分给八旗都统以下至参领等官。”

虽然养廉银设立的目的，是避免官员出现办公事时自掏腰包的尴尬局面，但清代养廉银制度在文武职官员内全面推行，也使得清代大部分官员有了俸禄以外个人私用的“活钱儿”。而这种“活钱儿”也逐渐“变味”，远远超出了养廉的范围，成为滋生腐败的温床。

到了雍正末年，养廉银制度已逐渐显露出弊端。有的官员随意滥用养廉银，有的假公济私，有的挪作他用，有的任意挥霍等等。雍正感到，如果再任其发展下去，势必造成官费公银的巨大浪费，败坏官员形象，动摇吏治根基。

雍正十三年（1735）六月，雍正给户部发了一道上谕：“数年以来，朕留心观察，外省布政使中，竟有庸劣无识之人，将此项银两视为无足轻重之物，而不念其为民脂民膏，或挪补借支，或任意费用。前任含糊交代，后任不便深究，竟将有关国计民生之项，渐成纸上空谈。而督抚亦不查察，似此日久愈难清楚矣。在当日举行之初，朕原降旨，此事若善于奉行，则地方可受其益；倘奉行之不善，则地方转受其累。今览今日情形，恐渐有不妥之处，将来贻人以实，则非朕准行之本意也。”

随后，雍正提出了解决这些弊端和问题的办法。他继续说：“着户部先行查照各省公费养廉银两，其有按年造册咨送，及虽有册籍而笼统开造者，其中必有不清之处。即着勒定限期，令造清册，送部核查。至于清查之法，应自该省议定公费养廉之年份起，至前任卸事之日止，将额征公费完欠杂支，同余剩未给各数目，按年归款，逐一彻底清查。如此，则各省存公银两，可以渐次清理，而接任各官，收支亦必慎重，于国计民生，均有裨益矣。”

雍正皇帝设立养廉银，本是因为官员办事辛苦，花费较多，出于对属员臣下的爱惜和关爱。但养廉银执行过程中的走样，也使其最终成为官员敛财聚财的最好借口，和以此发财致富的重要手段。

三、乾隆的态度

乾隆朝，养廉银适用范围进一步扩大，上到总督、巡抚，下到水利工程人员，都派发了养廉银。连守卫扈从，也因为“差务较繁，若家计维艰，当差未免拮据”，也“一概赏给马钱”。同时，养廉银的数量不仅大大超过俸禄，有的还超过了公费银。

乾隆七年（1742），一个守备年薪只有白银七十四两，公费银三百六十两，而养廉银达到了六百两；苏州织造办公银一万五千两，养廉银二万二千两，后来养廉银又增至三万多两。

各省督抚的养廉银，多寡悬殊，有的达到两三万两，有的只有几千两。当时派发养廉银的标准，既考虑到了地区差别，如离京城的远近，也考虑到了事务的多少和繁简。

乾隆十二年（1747）五月，乾隆以“督抚俱属办理公务，而养廉银多寡悬殊，似属未均”为由，令军机大臣，“酌量地方远近，事务繁简，用度多寡，定议具奏”。

乾隆朝的这次养廉银改革，目的是“消高、保中、增低”，缓解因养廉银派发不均，而引发的种种矛盾。

但朝廷的政策不是“一碗水端平”，有些偏远贫困地区，由于经济发展实在落后，人民生活十分贫苦，在此驻扎的大清官员养廉银不但不涨，还要削减，以拉进与当地民众的生活距离。

乾隆二十五年（1760），大清朝廷派驻西藏、西宁的大臣，“均岁给养廉银三千两”，乾隆觉得“未免过优”，于是下令两处驻扎大臣养廉银内，“各减银一千五百两”。

养廉银制度自诞生之日起，就一路风雨飘摇，从未一帆风顺过，特别是乾隆二十年（1755）以后，因养廉银而派生出来的各种弊端，更是明显地暴露出来。如，用养廉银为皇上、皇太后办贡等。

乾隆为此深有感触地说：“养廉一项，乃国家优恤臣工，厚予禄婿，以资办公之用。”长此以往，必然“过滋靡费，累及民间”。

还有的官员，逐渐摸清了门路，开始透支按季度发放的养廉银，被乾隆下令制止。乾隆说：“嗣后无论大小等官养廉，一概不准透支。自行滥支者，一经发觉，从重治罪。”

但是，更有织造、盐政，利用养廉银和公费银，购买当地商人的玉器，进献皇上，引起乾隆的愤怒。同时，也引起官场因钱而生的各种腐败案件的发生。