二、媒介在艾滋病防治政策执行过程中的作用
本研究认为，艾滋病议题目前已经进入了中国的媒介议程、公众议程和政策议程。由于艾滋病流行趋势还没有得到有效控制，艾滋病议题还会在各种议程中持续很长的一段时间，可能要持续到艾滋病的流行在中国得到有效控制的那一天。
尽管中国政府为抗击艾滋病做出了强有力的承诺，制订了相应的防治政策，采取了积极的应对措施，在全国范围内开展了艾滋病治疗和关怀项目，但是有效遏制艾滋病的流行，仅靠政府的努力是不够的。世界上成功的防治艾滋病的经验表明，全社会参与，共同行动起来是绝对必要的。
法律法规是社会道德和社会意识的反映，并落后于社会经济的发展和社会价值观的改变。以艾滋病议题中的对感染者的歧视来说，要真正解决歧视的问题不仅需要社会各界的广泛讨论，还需要加强法律本质、人权和人性的复杂性等方面的教育，使人们在认识和理解法律的本质意义和艾滋病病人的情况下，自觉消除对艾滋病病毒感染者的歧视，才能真正营造出有利于艾滋病的预防和控制的宽松的人文社会环境[1]。
在社会各部门共同应对艾滋病方面，媒介担当着重要角色。通过媒介增进公众对艾滋病的认识、开展预防和教育，是遏制艾滋病的有效工具。联合国艾滋病规划署执行主席Peter Piot博士在媒体与艾滋病问题的观察报告中指出：“媒体具有无与伦比的能力，他们通过提供生死攸关的、重要的艾滋病信息以及创造社会变革的支持性环境，挽救成千上万的生命。[2]”
联合国秘书长安南对媒体在艾滋病防治中扮演的角色作了如下描述：“我们知道媒体能够帮助艾滋病走出歧视的阴影，使人们能够在具备相关知识的情况下公开、客观地谈论艾滋病[3]”。
从艾滋病的防治情况来看，中国目前已经进入到艾滋病防治政策的执行阶段。所以，下面简要探讨一下媒介在政策执行阶段的作用。
（一）政策执行、政策认知与政策认同
政策的顺利执行（implementation）取决于民众及政策执行主体的政策认知（cognition）和政策认同（identity）。
1.政策执行
政府关于艾滋病防治的有关政策制定以后，就要对政策进行执行（implementation）。“所谓政策执行，就是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际的效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。[4]”
任何政策都是针对一定的政策问题而提出和制定的，而政策的制定并不等于问题的解决，从政策的规划和合法化到政策目标的实现之间还有相当长的距离，还存在着十分复杂的过程，只有通过有效的执行，才能保证政策目标的实现。否则，再好的政策也只是一纸空文。很多政策科学的调查研究都证明“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。[5]”“政策执行的本质就是行动，是作为与处于变化之中而且还会变化的政策环境和政策意图之间不断地交互作用的过程和行动。[6]”
政治学中认为，在政策执行过程中，政策是影响人们行为的重要因素，但人们在政策执行中做出行为选择时，还会受到其他因素的制约。包括政策执行主体的需要的种类和强度、政策执行主体的价值观、政策执行主体的能力、政策执行所需资源的丰富程度、政策执行主体的行为方式、行为机会、行为耗费、以及政策本身所具有的强制性。
2.政策认知
准确的政策认知是正确执行政策的前提条件。认知（Cognition），简单说就是认知、知晓、了解。认知本质上是主体对认知客体进行信息加工处理的一种十分复杂的心智活动。政策认知就是指人们对各种政策的认识和理解。对于政策执行主体而言，政策认知水平就是对政策的内容和精神实质了解、知晓、认识和掌握的多少与程度。
陈力丹（1999年）的研究表明政策传递的途径发生了变化，1992年在青岛进行的调查显示95%的市民最先获知党的方针、政策的渠道是大众媒介，单位传达所占的比例大大减少。长期以来，党和政府的一切重要决定和政策通过单位和组织系统层层传达布置的情况正在发生变化。现在，新闻媒介已经成为政策传递中“一竿子插到底”、信息衰减或失真最小的主渠道[7]。
喻国明在1994-1995年进行的一次全国性的报纸读者调查中，发现93%的人依靠电视作为了解党和政府的方针政策的主要消息来源，而只有55%的人选择开会传达和组织学习。阅读报纸的目的选择中居前两位的是了解国内外时事和了解方针政策[8]。
要执行政策，首先就要对政策内容的有正确的认知。政策的执行者只有对政策的内容和精神实质有了正确的认知，才能准确地领会和理解政策制定者的政策意图，才会形成正确的政策态度，才可能会有符合政策目标的执行行动，从而保证政策的顺利执行，达到政策的预期目的。
在现实的政策执行活动中，之所以有些政策的执行效果不佳或执行中不了了之，其中一个重要的原因就是政策执行主体以及客体对所执行的政策在认知上存在着不足，没有真正理解所执行的政策。George C. Edwards与Ira Sharkansky认为“政策执行之所以无法符合政策制定者的期望，在很大程度上是由于政策执行人员对所执行的政策存在着误解。[9]”
2001-2002年靳薇在中央党校710名地厅级领导干部进行了问卷调查，90%以上的人对当时中国四个重要的艾滋病防治的法规性文件一无所知，没有听说过，没有看到过。这些领导干部来自31个省市自治区，亦是所在地区、部门的主要负责领导，对防艾政策的不了解也就意味着对形势、工作目标和工作职责的不知情，这直接影响到防艾工作的开展和政策的落实[10]。
3.政策认同
对政策的正确认知是政策执行主体有效执行政策的必要前提条件，不能准确地了解政策的精神实质，自然也就谈不上政策目标的圆满实现，但是仅有对政策的正确认知还是不足以保证政策的有效执行。政策的有效执行，还需要广大政策目标群体的认同。认同（Identity）是指认可与赞同，本质上是一种感情上和意识上的归属感。政策认同就是政策执行主体认可和赞同政府所推行的政策，推而广之，认同政策制定主体及政策执行者。
政策认同来源于正确的政策认知，政策认同是以政策认知为基础的。政策认同在政策执行过程中具有重要作用，是保证政策能否达到目标的关键性因素。因为任何一项政策只有在政策执行主体对其内容有了比较正确的认知的基础上对其产生了真正的认同之后，才能得以贯彻实施，否则，如果政策执行主体对政府所推行的政策有抵触情绪甚至抗拒心理，如果没有对政策的认同，很难有对政策的接受，以及有效执行政策。这一点在各个国家都是一样的。Roger Hilsman指出“即使在（美国的）行政系统，总统制定的政策也不能仅仅依靠他们自己发号施令就能使政策得以贯彻执行。他们必须取得他人的合作和支持，获得某些人的赞同，某些人的默许，某些人的热心帮助[11]”。
综上所述，政治活动或者说政策能够顺利地被公众所接受的前提是其获得在公众中的合法性。如果一项政策无法得到公众的普遍的认同，就不能顺利地实施。公共政策理论认为，在政策执行的过程中，公众、团体和政府部门可能由于认识和实际利益上的差异而导致种种矛盾，甚至是冲突。因此并非所有政策都能被顺利地接受，这也是政策被中止执行、强制执行产生的原因。虽然从法理上说，公共政策经过法定机构的审批，具有合法性、权威性，因而也具有强制性。但是，公共政策说到底是为了解决社会问题，是为了协调公众利益。公共政策的制定需要公众的参与，政策的实施更需要依靠公众的参与和配合。要让公众都能理解政策，并积极贯彻政策，就必须做好说服教育工作，让公众从个人、小团体的狭隘中跳出来，认识和理解政府制定和执行的具有科学性、合理性的政策是为了大多数公众的根本利益和长远利益服务，从而使公众自觉维护政策，积极贯彻政策。
在当代中国，在政策执行过程中的宣传和思想动员上，大众媒介成为最主要的宣传工具，媒介以特定的方式解释政策和宣传政策，在很大程度上影响着公众对政策的理解，并进一步影响着政策执行的效果。
媒介在政策执行过程中，最重要的作用是进行政策宣传，论证政策的合理性并提高公众对政策的认同感。对于艾滋病的防治政策，更是如此。本研究认为，媒介在防治艾滋病活动中，应该致力于介绍及解释我国的防治政策和措施，使公众认知和认同我国的艾滋病防治政策，从而调动全社会行动起来，遏制艾滋病的蔓延。
（二）媒介介绍相关知识，增加公众对艾滋病及其防治政策的认知
就艾滋病议题而言，经过二十多年的媒介报道以及宣传教育活动，民众对艾滋病的认知还处于听说过，但了解的不够深入和全面的地步。
根据民意调查发现，绝大部分民众知道艾滋病是通过性、血和母婴传播的，知道高风险人群感染率高，所以把艾滋病与道德败坏、行为不检点及违法联系起来，认为对艾滋病是对不道德行为的惩罚，导致公众对感染者/患者存在歧视，使得有高风险行为的人不敢去检测，才导致我国已知的艾滋病感染者占所估计的全部感染者的比例很低，冰山只露出了一个小角，水面下的庞大部分由于不自知感染情况，更可能传播给别人。
一部分民众误认为日常的接触、共用卫生设施、蚊虫叮咬都可以传播艾滋病病毒，所以对艾滋病产生恐惧，担心被传染，导致不敢与感染者接触，加重了社会歧视。
本研究认为媒介应该多介绍艾滋病的相关知识，包括艾滋病病毒的传播渠道，尤其是澄清一些错误的认识，以消除恐惧从而减轻歧视，创造一个相对宽容的社会环境。
从全球的艾滋病防治的宣传教育活动的经验教训中，发现在艾滋病防治早期所采取的恐吓战术不仅不能够遏制艾滋病的蔓延，相反，它促使社会大众对一些边缘人群（商业性工作者、注射吸毒者、男男性接触者）等产生严重的歧视和社会污名。这样的负面效应使得一些行之有效的行为干预措施，如美沙酮维持治疗、清洁针具交换、安全套促进使用等，很难开展，其结果是有限的资源没有能够完全得到利用，艾滋病不仅继续在我国快速蔓延，而且已经开始从一些具有高危险行为的人群向普通人群传播。
为了减少歧视和污名，2002年和2003年的世界艾滋病日的主题连续两年都是“Live and Let Live”，中国翻译成“相互关爱、共享生命”其实淡化了英文中的人权意识，本意是自己活，也让别人活，呼吁为艾滋病感染者创造一个基本的生存环境，当然如果能够唤醒社会，共同关爱艾滋病病毒感染者和患者，建立一个宽松、和谐的社会，促进社会全面协调的发展就更进了一步。
（三）媒介解释艾滋病防治政策，提高公众的认同感
由于艾滋病的流行和防治工作涉及到性行为、吸毒、同性恋等敏感话题，关系到社会转型中公众在伦理、道德、人权等方面观念上的冲突以及有效应对艾滋病政策与环境支持体系的建立，很多国家在艾滋病宣传教育与媒介报道方面都经历了一个痛苦的认识和反思的过程。
中国针对艾滋病问题制定了一系列的政策，如“四免一关怀”。在2004年4月的卫生部的针对城乡居民的样本量为3045大规模调查中，发现民众对这个政策的认同率是非常高的，都在90%以上，具体结果如下表所示[12]：
表4-2-1 民众对“四免一关怀”政策的认同情况（卫生部调查）
针对艾滋病感染的高风险人群，如商业性工作者、静脉注射吸毒人群等，政府也采取了一系列干预措施，如提倡商业性工作者100%采用安全套、为吸毒者提供清洁针具以及美沙酮替代疗法等。
对于高风险人群或称高危人群所采取的一些干预措施是在总结了很多国家防治艾滋病的经验教训而摸索出来的。这些干预措施的核心目标是降低危害，基本思路就是采取务实的态度，承认现实，即彻底戒除毒品是非常困难的甚至是不可能的、卖淫嫖娼现象也不是靠严厉打击就能彻底清除的等，采取干预措施来降低不良行为的危害。从降低危害的角度讲，对于吸毒者来说，由静脉注射改为口服毒品就是进步；对于商业性工作者或者嫖客来说，由毫无防范的性行为到主动使用安全套就是进步。
不可否认，这个针对高风险人群的干预措施与我国社会的主流伦理、道德相冲突，甚至与现有的一些法律、法规相矛盾。所以就更需要对这些艾滋病防治措施进行解释，以获得广大民众的理解和认同。
下面以目前我国政府采取的针对静脉吸毒者的干预措施，美沙酮替代疗法为例，来说明该干预措施为什么需要向公众进行充分的解释。
美沙酮是一种人工合成的麻醉药品，属于国家严格管制的麻醉药品之一，服用美沙酮口服液可以有效地控制海洛因、鸦片毒瘾24-36小时，在维持治疗中服用适当剂量的美沙酮口服液，不会使服用者过度镇静和产生快感，同时美沙酮的副作用很小。
2004年我国开始开展美沙酮试点项目，卫生部、公安部、国家食品药品监督管理局成立了美沙酮社区维持治疗国家工作组，联合下发“国家成瘾性药物依赖治疗指南”，建立了第一批美沙酮门诊。到2005年底，已经陆续在十二个省/市/区建立了三十多个美沙酮试点门诊，并将在此基础上加快推广应用的步伐。
在本研究的调研过程中，发现很多人都在质疑：在我国医疗资源、财政资源如此有限的条件下，国家为什么要采取美沙酮维持疗法来帮助吸毒者？在2005年底的全国艾滋病与媒体报道研讨会上，当有人提及这个问题时，一位来自省级健康教育所的人士提出，作为健康教育人员，他们开始执行这个政策时，也不理解。也有人提出，为什么高龄的、晚期的癌症患者想自己掏钱购买美沙酮来止痛都做不到，而国家要贴钱来补助吸毒者？
笔者刚开始接触艾滋病议题的研究时，也是有这些疑问。在2005年7月份由清华大学主办的艾滋病与媒体记者的培训会上，美国疾病预防与控制中心驻华代表叶雷博士，以生动浅显的例子，讲到了他对这个措施的理解：在中国，在北京、上海等大城市，一个静脉吸毒者每天的毒资大概要300元左右，在一些中心城市，如武汉、杭州等，一个静脉吸毒者每天的毒资大概要200元左右，在一些中小城市，一个静脉吸毒者每天的毒资大概要100元左右。很多的吸毒者已经没有能力通过正常的渠道来合理、合法地挣到这笔钱，男性的吸毒者就会去偷、去抢，女性的吸毒者可能就会去从事商业的性交易。叶雷博士提到在四川省某小城市的一间美沙酮维持治疗诊所，他问了一位来服用美沙酮的吸毒者，在没有美沙酮维持疗法之前，他如何筹集每天的毒资。吸毒者掏出了自己的手机，说他每天要去“找”一个手机，即每天至少要去偷窃一个手机卖掉换钱买毒品。以一个手机1500元计，这个吸毒者所偷窃的手机可能只以几百元的价格卖掉了，但对于丢手机的人来说，损失就是1500元，一年365天，单纯从经济影响来看，一个吸毒者的偷窃行为造成的损失就是1500乘以365，超过了50万。更不用说偷窃、抢劫行为造成的社会影响了。从这个意义上来讲，政府为静脉吸毒者提供美沙酮替代，实际上是保护了每个公众的手机不被偷盗。也就是美沙酮替代疗法等针对高风险人群的干预手段的基本目的所在：减少危害。
本研究认为媒介在解释政府的艾滋病防治政策时，一定要说透，在报道中既要告诉民众政策是什么，更要说明政策的目的和原则是什么，要把道理解释清楚。