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2003年1月2日，广东省卫生厅接到河源市发现两名特殊肺炎患者的报告，经专家组会诊后确定为SARS（严重呼吸综合症），俗称非典型性肺炎，简称“非典”。于2003年1月23日将情况通报给相关主管部门，但有关部门在18天以后（2月11日）才召开新闻发布会，这18天内，媒介集体失语，口口相传的小道消息满天飞，口罩、白醋、板蓝根冲剂脱销，造成了社会恐慌。

广东的教训并没有被北京吸取，政府和媒介对“非典”仍然保持沉默，使得北京出现了抢购、大学生及流动人口离开北京、万人空巷等现象，所造成的社会恐慌甚于广州。

“非典”现象使得政府开始重视公共卫生问题的及时报道，意识到准确、及时地通过媒介向公众通报相关信息是保证社会安定的重要因素。

另外，2003年是中国政府领导人新老交接的一年，新班子的上任也是政策议程更加重视和关注艾滋病议题的重要因素。

总之，2003年的SARS流行及其后的“两会”中国新领导集体上任，也是艾滋病议题的政策议程的触发因素。

（二）真实世界：艾滋病增长期

2002年以后，艾滋病在我国仍处于增长阶段，但政府开始高度重视艾滋病的防治工作，防治艾滋病的政策更加完善，防治力度加大，监测哨点增多，检测的人数增多，使得每年报告的艾滋病感染者/患者的数量大幅度增长。由于检测人数增多，报告的艾滋病感染者和患者增加幅度更大。2003年报告的艾滋病感染者超过了2万人，2004年报告的艾滋病感染者达到了47000多人，2005年报告的感染者为36000多人。

2003年以来，艾滋病流行的情况是艾滋病感染者分布在全国所有省、自治区、直辖市，以青壮年为主，局部地区面临集中发病和死亡的高峰。从艾滋病传播和流行的规律看，我国艾滋病疫情已经处在由高危人群向普通人群大面积扩散的临界点。虽然我国成人感染率不到0.1%，还处于低流行态势，但由于人口基数大，艾滋病病毒感染者的数量已经居亚洲第2位，全球第14位。特别是近年来艾滋病病例报告数一直在增长，而且流行的危险因素还广泛存在。

（三）政策议程

2003年3月起卫生部开始在全国范围内分批建立以社区宣传、咨询监测、救治关怀为主要内容的“全国艾滋病综合防治示范区”，探索以治疗和关怀为主的艾滋病综合防治机制。

2003年10月卫生部副部长高强在联合国艾滋病特别会议上，代表中国向国际社会做出五点承诺。

2003年12月1日中共中央政治局常委、国务院总理温家宝、副总理吴仪到北京地坛医院看望艾滋病病人和医务工作者，温家宝总理指出：对艾滋病防治工作，国务院高度重视，经研究并作了部署。必须实行责任制，加强防治规划、督导检查、队伍建设、依法管理等基础性工作，同时注意总结成功经验，真正把这件关系民族根本利益的大事加紧抓好。并宣布了防治艾滋病的“四免一关怀”政策。

● 对农村居民和城镇未参加基本医疗保险等医疗保障制度的经济困难人员中的艾滋病病人免费提供抗病毒药物；

● 在全国范围内为自愿接受艾滋病咨询检测的人员免费提供咨询和初筛检测；

● 为感染艾滋病病毒的孕妇提供免费母婴阻断药物及婴儿检测试剂；

● 对艾滋病病人的孤儿免收上学费用；

● 将生活困难的艾滋病病人纳入政府救助范围，按照国家有关规定给予必要的生活救济。积极扶持有生产能力的艾滋病病人开展生产活动，增加收入。加强艾滋病防治知识的宣传，避免对艾滋病感染者和病人的歧视。

2003年12月，国务院副总理吴仪专门听取了湖北省艾滋病防治工作的汇报，深入到河南省艾滋病疫情严重的上蔡县文楼村视察，到艾滋病感染者家中探望病人及其亲属。

2003年第一次对我国艾滋病防治政策的落实情况进行评估。于2004年2月发表了联合评估报告。

2004年2月在国务院艾滋病协调会议制度的基础上成立国务院防治艾滋病工作委员会，副总理吴仪担任主任，23个部门（社会团体）的部级领导和疫情较重的7个省/自治区分管副省长为成员。该委员会的职责是研究制定艾滋病防治工作的重大方针、政策和规划；协调解决全国艾滋病防治工作的重大问题以及组织有关部门和单位并动员社会各方面的力量积极参与艾滋病防治工作。

2004年3月16日国务院印发《国务院关于切实加强艾滋病防治工作的通知》（国发【2004】7号），被视为第三个艾滋病防治的纲领性文件。该通知的出台标志着中国艾滋病防治工作又向前迈出了重要一步。

该通知指出，从总体上看，我国艾滋病疫情仍呈现快速上升趋势，其传播和蔓延的势头还没有得到有效遏制。与此同时，防治工作还存在宣传教育不够广泛、疫情监测不够落实、干预措施不够普及、法律法规不够健全、防治力量薄弱、技术手段欠缺、一些地区和部门对防治工作认识不够等问题。艾滋病防治关系经济发展、社会稳定、国家安全和民族兴衰，是一项长期、艰巨的任务。地方各级人民政府要充分认识加强艾滋病防治工作的重要性和紧迫性，将艾滋病防治工作纳入重要议事日程。

2004年4月6日国务院首次召开“全国艾滋病防治工作会议”，这是我国艾滋病防治工作具有里程碑意义的重要会议^[40]。

国务院副总理吴仪在会上发表讲话《抓住时机积极探索、全面推进艾滋病防治工作》，指出：我国目前正处于防治艾滋病的关键时期，如果抓住这个关键时期，采取有效措施，切实加强防治工作，我们完全可以遏制艾滋病的传播和流行；如果防治不力或任其发展，失去这个稍纵即逝的时机，后果将十分严重。

2004年4月15日国务院防治艾滋病工作委员会办公室印发了《全国艾滋病防治宣传教育工作指导方案（2004-2008）》。该方案的总目标是：在全国范围内，广泛动员全社会的力量，采取多种传播、教育和干预的有效形式，更加广泛、深入和持久地开展全民预防艾滋病及其相关性病和无偿献血知识的普及宣传，在广大人民群众中树立社会主义精神文明风范，建立健康的行为，改变不健康的行为；同时，反对社会歧视，倡导相互关爱的道德风尚，为艾滋病病感染者和病人营造良好的社会环境。

该方案的具体目标是：到2005年，全民预防艾滋病性病和无偿献血知识知晓率，在城市达到75%以上；在农村达到45%以上，高危行为人群达到80%以上；到2008年，全民预防艾滋病性病和无偿献血知识知晓率，在城市达到85%以上；在农村达到55%-75%以上，高危行为人群达到90%以上。

2004年7月9日，国务院总理温家宝发表了《全社会共同努力、有效预防和控制艾滋病》的署名文章。要求各级政府和全社会都要高度重视艾滋病防治工作，艾滋病防治的指导方针是：坚持预防为主、防治结合、综合治理；坚持政府主导、多部门合作、全社会参与；坚持依法防治、科学防治以及坚持突出重点、分类指导、注重实效。

2004年11月30日下午，中共中央总书记胡锦涛佩戴着爱心红丝带，到北京佑安医院看望了艾滋病患者，慰问工作在艾滋病防治第一线的医务人员和志愿者。胡锦涛强调指出：艾滋病是严重危害人民群众身体健康和生命安全的重大传染病。各级党委和政府要充分认识做好艾滋病防治工作的重要性和紧迫性，真正把这项工作纳入重要议事日程，加强领导，统筹协调，确保责任到位、工作到位、措施到位，依靠全社会力量战胜病魔。胡锦涛说：“近年来，在党中央、国务院领导下，经过各方面共同努力，我国艾滋病防治工作取得了积极成效。但也要看到，我国艾滋病防治形势仍十分严峻。全党全社会必须进一步重视并切实做好艾滋病防治工作。”

2004年，各部门纷纷出台配套政策。如《关于印发〈艾滋病抗病毒治疗和自愿咨询检测的办法〉的通知》（卫疾控发［2004］107号）、民政部关于加强对生活困难的艾滋病患者、患者家属和患者遗孤救助工作的通知（民函［2004］111号）、《关于预防艾滋病推广使用安全套（避孕套）实施意见》（卫疾控发［2004］248号）、《关于印发〈艾滋病防治工作宣传提纲〉的通知》（中宣发［2004］17号）、《关于在既往有偿供血人群中开展艾滋病病毒抗体筛查的通知》（卫办疾控发［2004］142号）、《关于落实艾滋病抗病毒治疗政策的通知》（劳社部发［2004］17号）等等。

2005年6月卫生部副部长王德陇出席联合国大会艾滋病问题高级别会议。

2005年6月15日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议提出了防治艾滋病的九项措施：要求各级政府把艾滋病防治作为公共卫生工作的重点纳入“十一五”规划，制订并落实行动计划，将防治经费列入各级财政预算；加强宣传教育，在全社会普及艾滋病防治知识；加强疫情监测，在全国建立健全艾滋病监测网络；对重点人群强化干预措施；巩固采供血管理成果，杜绝非法采供血活动；认真落实对艾滋病病人的救治关怀措施，加强农村和流动人口的防治工作；加强艾滋病防治的科研攻关和艾滋病防治法制建设。

2006年1月18日国务院第122次常委会通过《艾滋病防治条例》，自2006年3月1日起施行。条例规定了各级政府部门应承担的责任及艾滋病病人的权利和义务。标志着我国的艾滋病防治工作已经进入了法制化轨道。

总的来说，2003年以来，艾滋病防治政策改善速度加快，艾滋病防治工作有了很好的政策环境^[41]。我国政府更加重视艾滋病防治工作，相应法律法规更加健全，政府高层领导人重视艾滋病的防治，亲自看望艾滋病病人并发表讲话，同时展开相关政策文件的落实工作，并对落实情况进行年度评估，国家艾滋病防治经费的投入大幅度增加。

（四）媒介议程

2003-2005年三年间，《人民日报》含有“艾滋病”的报道共有802篇，其中以艾滋病为主题的报道共有336篇，平均每年为112篇；仅文中提及艾滋病共有466篇，年度平均接近155篇。

在以艾滋病为主题的336篇报道中，关于外国的只有69篇，年度平均为23篇；关于中国的共有267篇，年度平均为89篇。

从报道的内容看，有10篇关于中国的艾滋病主题报道出现在《人民日报》的头版上，分别是：

2003年12月2日报道了国务院总理温家宝在12月1日世界艾滋病日看望艾滋病患者。

2004年2月23日以《立党为公、执政为民：“艾滋病村”的特殊客人》为题，报道了卫生部党组书记、常务副部长高强视察河南上蔡县丁楼村。

2004年5月10日《国务院发出关于切实加强艾滋病防治工作的通知》，介绍了该通知，通知全文刊发在同日的第十一版上。

2004年6月26日以图片形式报道了“关爱生命，预防性病、艾滋病”的宣传活动。

2004年7月10日发表国务院总理温家宝的署名文章《全社会共同努力有效预防和控制艾滋病》。

2004年12月1日以《胡锦涛在北京佑安医院考察时强调：切实加强艾滋病防治工作、真心关爱帮助艾滋病患者》，报道了中共中央总书记、国家主席胡锦涛看望艾滋病患者。

2004年12月1日报道了《温家宝在第十七个“世界艾滋病日”前夕批示要求：通过坚持不懈的努力、坚决遏制艾滋病的流行和蔓延》。

2005年2月10日报道了《代表党中央、国务院看望和慰问：温家宝在河南与艾滋病患者共度春节》。

2005年5月15日报道了《疫情信息网络健全、疫苗研究突飞猛进：公共卫生体系建设迈大步》，重点介绍了艾滋病的防控措施。

2005年6月16日报道了《温家宝主持召开国务院常务会议，研究进一步加强艾滋病防治工作》。

从艾滋病中国主题报道所涉及的内容来看，关于具体的防治/救治措施/政策的实施、宣传教育活动以及宏观的防治政策/防治会议/领导人活动的内容比较多，平均每月都在2篇以上。

表3-6-11　《人民日报》2003-2005年中国艾滋病主题报道内容分类

在关于外国的艾滋病主题报道中，从内容上看，涉及“宏观的防治政策/防治会议/领导人活动”的报道是最多的，年平均报道量接近9篇，关于“疫情报告/感染者或患者人数报告/死亡报告”、“（艾滋病防治/世界艾滋病日的）宣传教育/纪念/抗议活动/影讯/书讯”年平均报道量超过了7次。关于包含的具体内容出现的次数见下表。

表3-6-12　《人民日报》2003-2005年外国艾滋病主题报道内容分类

总的说来，2003年以来，由于政府高层领导人对艾滋病问题的重视，亲自过问艾滋病防治工作，使得艾滋病议题成为媒介议程的重要内容，报道数量大幅度增加。下图列出从2003年1月到2005年 12月总计36个月份中《人民日报》关于中国的艾滋病主题报道数量，可以直观地看到，由于总理温家宝要去看望艾滋病病人和医务工作者，报道数量的从2003年11月开始增长，到2003年12月达到一个高点；在2004年12月，伴随着国家主席胡锦涛看望艾滋病病人和医务工作者，艾滋病主题的报道数量达到了另一个峰值。

而比较同时期《人民日报》对外国艾滋病主题报道的数量，可以看到，关于外国的艾滋病主题报道数量基本上保持稳定。可见，媒介的艾滋病议程是由国家高层领导人的行动，或者说政策议程来决定的。