二、中国艾滋病议题的政策议程
任何社会在其运行过程中都会产生各种各样的社会关系失调，并由此带来不同类型的社会问题。一个社会必然存在种种不合理的社会现象，如贫困、犯罪等客观情况，那么是不是所有的不合理的社会现象都成为了社会问题呢？著名的美国当代学者Jon Shepard和Harwin Voss的观点得到广泛认同，即只有当社会的大部分成员或一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会情况的关注程度及其看法和态度，有时候能够把某一社会情况直接推上社会问题的舞台。
Roger W. Cobb和Charles D. Elder在《政治参与：建构议程的动力》中提到，一个问题要得到政策制定者的考虑，必须符合三个标准：首先，该问题必须是受到广泛关注的问题；其次，相当大量的公众必须有采取行动的要求；第三，该问题必须是一个适当的政府部门所重视的。
与此相对，一个问题如果被排除在决策者所考虑的事项表中，则该问题就应该是：一般公众很少注意的问题；对这个问题理解的人很少，即便理解，也是一些相对弱势的社会群体所主张的问题；落在任何政府单位管辖范围之外的问题[7]。
陈庆云认为是如何从大量的社会问题中选择一部分被提到政府的议事日程上，或者说，是什么促使政府注意到某些问题，并试图去解决呢？通常有三种途径[8]：
第一：社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入。出现这种现象，大致有四个原因：
● 政府根本不知道这些问题的存在。尽管现代政府承担的职能在不断膨胀，政府管辖的范围在扩大，政府也力图通过各种手段及时获取社会的各种信息，但这一努力的结果是十分有限的；
● 政府知道问题的存在但没有权力去处理。现代政府是个有限权力的政府，不是具有处理一切问题权力的万能政府；
● 政府知道问题的存在，也有权力处理，但无能力办理。政府的一切介入行为，需要消耗资源。能不能有足够的资源作为保证，是政府在决定是否解决某些问题时必须要考虑到的。
● 政府知道问题的存在，也有权力和能力处理，但不能马上列入政府的议事日程。
第二：政府主动介入发现和解决公共问题，社会团体或个人只是有限介入。
政府作为社会公共事业的集中体现者，会有更多机会了解社会各方面的动态，更能从社会的整体利益方面去推动社会矛盾的解决。个体的介入活动能力总是十分有限的、甚至是微弱的。
比如说对于类似环境保护这一类有全局性的问题，政府会从更高的层次上加以关心并加以解决。而一些社会团体或个人，可能较多地关心眼前利益与局部利益。
社会上一部分团体或个人实际上十分需要政府的关注，但由于缺乏资源，他们无力向政府请求帮助。政府的政策制定者可能会主动发现他们，也可能十分偶然地涉入对问题的主动关心。
在社会的各种利益冲突中，有些团体或个人会凭着占有和控制大量资源的优势，始终处于冲突的主导地位，或歪曲事实、或蓄意制造混乱，为维护社会公正，政府需要主动干预，保护冲突中的受害者。
政府会从自身利益的需求出发，主动地发现问题。当政府成为问题的主要确定者时，对存在什么问题的确认可能经常变化。不同的政策制定者可能对存在何种问题的理解有所不同。但不论什么情况，在权力斗争与权力交换过程中，政府的这种行动会更突出。
第三：政府及社会团体与个人都主动：把社会公共问题变为政策问题，大多数情况下是政府与私人活动共同作用的结果。
政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本一致。这时能相当迅速地进行政策问题的构建并顺利地列入日程。
政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基本相反。双方的主动行为成了尖锐的冲突行为。由于对事件与环境的理解上，双方产生了差异，而这种差异又会派生出其他各种相关问题，进一步加深了矛盾与冲突。
政府希望解决的问题与公众要求解决的问题，在多数情况下既有共同的一面，又有差异的一面。认识上的差异性也会导致一定冲突。但这种冲突是可以通过协调逐步取得认识上的一致性，随着政治参与在总体上的不断增加，对问题的理解和确定的多样化将逐渐成为发现问题过程中的重要特征。
美国学者James E Anderson在总结有关政策议程的设置问题的研究后，提出了以下观点[9]：
● 政治领导者可能是决定政策议程的一个重要因素。不论是出于某种政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关注，或者两者兼而有之，政治领导者都会密切关注社会上的一些特定问题，将它们告知公众，提出解决问题的方案；
● 某种危机或突发事件会使某些事情尽快提到政策议程。尽管社会上有大量的事情，已被人们觉察到，有所议论或行动，但还没有达到非采取行动不可的地步，这样政府也不会采取什么措施。但在某一突发事件的影响下，把社会上与之相关的事都联系在一起，会使决策者为之一震，很快认识到其中问题的严重性。
● 抗议活动（包括暴力事件）会使问题引起决策者的注意，并成了使问题提到议事议程的一种手段。当然，这些活动都是一种激化矛盾的特殊手段。
● 特别问题引起了大众媒介的注意。通过大众媒介的曝光，使问题能成为政策议程上的重要内容。而那些已经被提到日程上的问题，则能获得更多的关注。无论新闻媒介出于什么动机，新闻媒介对社会上关键问题的进行报道，会有助于政策议程的构建。
按照政治学者的一般观点，在当代中国，促成政策议程构建的主要因素有政治领袖和权力精英、广泛的民意、突发事件和危机事件以及大众媒介等。
在当代中国，政治领袖在重大决策中所发挥的关键作用也往往通过传媒的动员力量而得到增强，如“关于真理标准的讨论”与改革开放路线之间的关联，邓小平“南巡讲话”和建立社会主义市场经济体制路线的提出等[10]。
（一）政策及其表现形式
对于什么是政策，有很多定义，丁煌在分析了有关政策的定义后，在吸收各家定义的合理要素的基础上对政策给出如下的界定：“政策是政府或社会公共权威在一定的历史时期，为达到一定的目标，经过一定的合法程序而制定的行动方案和行为依据。其表现形式为诸如法律法规、政府首脑口头或书面的声明和指示报告、行政命令、会议决议文件等各种表达政府或社会公共权威的某种特定意图的行动方案。其本质上是一种直接或间接地对社会资源和利益进行权威性分配的方案。[11]”
政策的具体表现形式在不同国家是有所不同的。在西方国家三权分立的体制下，国会立法是公共政策最基本的形式，总统是强有力的直接决策者，国会授予政府机构以正式权力去作出具有法律效力的抉择。同时最高法院也是公共政策的直接制定者。在政策的制定过程中，党派，不论是执政党还是在野党，会对政策的制定有重大影响，但党派的政策方针不能直接转化为公共政策。公共政策主要以法的形式出现[12]。
按照谢明（2004）介绍，中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制，这种体制赋予政策过程两大特征：一从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高行政机构，行使国家的立法权，居首要的、全权的地位；二从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。当代中国的公共政策由其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用，从公共政策的形式特征上看，由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。
1.中国共产党的政策
中国共产党作为各种社会公共权力机构的领导核心，其公共权威作用集中体现在公共政策的制定与执行过程中。中国共产党制定的政策是其在一定历史时期为实现一定的目标和任务而规定的调整国与国之间、国内团体与团体之间、人与人之间关系与行为方式的依据和准则。中国共产党的政策有两种形式：直接形式包括党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，以及党的主要领导人所发表的重要讲话，如中国共产党十一届三中全会公报、邓小平的南巡讲话等。间接形式是指从党的十三大开始，工作中开始强调“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部，党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家意志。”这里提到的法定程序包括了1中共中央与国家其他机构联名发布的政策文件。如中共中央与国务院联名发布的决定、指示等，这种政策告知形式在中国的政策制定过程中表现得极为普遍；2中共中央单独提出政策倡议，国家有关机构据此制定具体的政策方案，并依照法定程序加以通过；3国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策。总之，中国共产党虽然具有对国家重大事项的决策权，但由于国家事务涉及全民利益，需要一体遵行，所以这种决策往往需要转变成为国家政策法规的形式。
2.人民代表大会的立法
根据我国宪法规定，国家机关体系有四大组成部分，即国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关。人民代表大会是国家的权力机关，在国家机关体系中居首要地位。立法是人民代表大会的首要职权，表现为：
（1）宪法：全国人民代表大会有权修改宪法和解释宪法，并监督其实施；
（2）基本法：宪法精神或基本原则必须通过基本法的形式加以体现，全国人民代表大会所制定和修改的刑事、民事、国家机构、选举等法律都属于基本法的范畴；
（3）其他法律：指超过基本法律性质的其他法律，但仍包括在现行宪法所界定的范围内，如涉及外交、治安、环保、统计等多种领域的法律；
（4）地方性法规、自治条例和单性条例：我国是单一制国家，执行地方立法只是为了贯彻或补充国家立法；
（5）人民代表大会决定：除立法权外，人民代表大会还具有决定权、任免权和监督权。决定权的表现形式就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。
3.国家行政机关的决策
国家行政机关指国务院及其组成部分和地方各级人民政府，它们是国家权力机关的执行机关，行使国家行政权。决策是国家行政机关重要的职能表现，行政部门所作的决策是当代中国公共政策的一个重要组成部分。行政决策是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，在履行行政职能的过程中，就面临的相关问题制定的行动方案和行动准则。行政决策作为公共政策出现主要有以下形式：
（1）行政法规：行政机关依据国家宪法的规定和全国人民代表大会授予的权力制定行政法规的活动习惯上被称为政府立法活动或行政立法活动。行政法规常以总理令的形式加以发布，在公共政策中占有及其重要的地位；
（2）行政措施、决定和命令：行政措施、决定和命令在发布形式上与行政法规不同，往往以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。无论是行政法规还是行政措施、决定和命令都被称为“国家政令”，具有相同的法律效力；
（3）部门规章：部门规章是国家法律和行政法规的进一步具体化，外部形式也与国家法律和行政法规相似，同样具有较强的规范性，常常以部长令的形式加以发布。部门规章须报国务院备案，国务院有权予以改变或撤销。部门规章与行政法规在制定内容上的划分原则是：凡仅涉及一个部门内的关系的，凡调整内容明确限于部门职权范围内的，须采取部门规章的形式加以规范；凡法律未作规定且国务院也未发布过决定、命令的，凡全国性的和涉及几个部门的关系的，凡调整内容是否属于部门职权范围尚未明确的，均须采取行政法规的形式来加以规范；
（4）地方性规章：根据我国宪法和地方政权组织法，有权制定规章的只有法律明确授权的地方政府。地方性法规是法律原则的具体化、地方性规章是行政法规的具体化；涉及地方司法活动的，制定法规；涉及地方行政机关自身调整的，制定规章；地方性规章的制定必须以法律和行政法规为依据；本地区重大事项由地方性法规规定，其他事项由地方性规章规定。
（5）地方性行政措施、决议和命令：地方性行政措施、决议和命令只要事务属于地方政府的职权范围就可以做出相关决定，不能设定有限的处罚种类和处罚权，不能作为司法部门的参考依据。
就艾滋病防治政策而言，很多都属于卫生政策，在中国，中央政府制定和规划卫生政策的主要途径是，由主管卫生工作的领导人提出大致的卫生政策目标原则和基本思路，由有关中央领导机关的政策研究机构或综合部门、职能部门据此进行调查研究，在收集和分析各种有关信息资料，规划具体方案，在征求该卫生政策涉及到有关方面和专家的意见后，经过反复修改审定，最后由中央领导机关批准执行。另外，有关政策研究机构或综合部门、职能部门围绕中央领导机关的中心工作进行调查研究，收集和分析各种信息的过程中，发现问题，提出政策建议，如果能为领导所采纳，在经过详细地研究和方案规划，经过征求意见和反复修改过程，最后也会形成卫生政策[13]。
（二）中国的艾滋病防治政策概述
在艾滋病的防治过程中，无论是联合国、世界卫生组织，还是其他的发达和发展中国家，艾滋病的防治政策一直是处于不断地争论、修改和完善的过程中。我国的艾滋病防治政策也一样，是一个不断地发展和完善的过程。
颜江瑛等人（2005）依据政策的概念和内容，对与艾滋病防治有关的国家级法律、法规及有关部委颁布的文件中涉及艾滋病或与艾滋病有关的预防、治疗与关怀等内容的政策文件进行了搜集，发现从1984年到2005年3月，与艾滋病防治相关的国家级的政策文件总数为217件[14]。这217件政策文件按性质来分，法律类的有6件，行政法规类有29件，部委级文件有182件。按照涉及的内容对这217件政策文件进行分类的话，可以分为以下类别：综合性防治规划、机构建设和人员培训、监测、检测和咨询、宣传和健康教育、控制传播途径和行为干预、抗病毒治疗、社会关怀和救助、科学研究和对外交流合作以及多部门合作等。其中部分文件兼有多个类别，则按最主要的内容特点和实施目的进行归类，各内容类别的文件数量分布如表3-2-1所示[15]：
表3-2-1
续表
在议程设置的研究中，关于政策议程的测量有几个方面，如关于该议题的法律、法规，经费预算，在美国国会中被辩论的次数等等。在以往的研究中，对于政策议程的测量差异很大，不像对公众议程和媒介议程那样，有相对一致的标准[16]。在本研究中，政策议程不仅包括政策文件，也包括国家高层领导人的讲话和活动。本研究中没有把政策议程量化，重点在于分析政策议程的不断发展变化和完善的过程。