第四节 以人的现代化提升大都市环境质量
一、城市环境管理的复杂性
这里讲的“城市环境”虽然应该包括工业污染控制，但这并非主要问题。这不是说工业污染控制不重要，而是上海这样的大都市，经过20世纪90年代以来力度强大的城区改造后，工业基本上已转移至城市外围，其污染即使对城区产生影响，源头却在外部。本专题讨论的是城区内的环境问题。
城市内部的环境管理，对象聚焦于那些广泛、分散、细小，但对居民生活和城市社会经济生活的日常运行产生不利影响的环境问题上。对以下现象，我们不会感到陌生。
光污染、交通噪声污染、娱乐噪声污染、餐饮油烟气污染、空调废热污染，这样一些非传统污染与机动车尾气污染一起，随着城市的扩张和繁荣而成为重要的污染形式。
低端乃至违法违规经营活动造成的对城市公共环境的损害，如违章搭建、乱设摊、跨门营业、非法广告、乱张贴，不仅会影响正常的经济秩序，也造成相应的局部污染。
因市民行为的不文明造成的环境问题，典型的有乱扔垃圾、自行车乱停放、行人和助动车乱穿红灯。另一个极端，则是需要居民养成良好的行为方式和道德规范才能办得好的事，典型的如上海正在推行的生活垃圾分类和限塑令的执行。
还可以列举出更多损害城市公共环境并进一步对社会经济生活产生干扰的现象。但简单地说，也可以归纳为我们常说的“脏、乱、差”。这些问题在我国城市已经变得不可忽视甚至不可容忍。任其发展，我们的城市会患上那种第三世界国家城市常见的城市病。这些年来的城市化经验告诉我们，城市的扩张是容易的，硬件建设是容易的。我国不少城市的硬件，尤其是标志性建筑的水平已不逊于发达国家城市。有许多城市的领导人制定出“国际一流”的奋斗目标。但再春风得意的城市也很少自称国际一流。因为大家心里已逐渐明白，仅仅依靠钢筋水泥不可能堆砌起现代化的大厦。没有一流的管理，也就没有一流的城市。
特别需要指出的是，“脏乱差”与常规的“水、气、声、渣”等污染之间有着紧密联系。乱穿红灯的现象一旦普遍，必定加剧交通拥堵，进而加剧汽车尾气的排放。城乡结合部违章搭建的出租房是河道水污染的重要源头。违章搭建、占路设摊以及类似的活动也会造成一定的污染。
应该注意到，对于上述城市环境问题，政府是花力气进行整治的。如果没有过去的长期努力，我们的城市环境质量不会是现在的水平。我们享有的公共环境的干净、整洁和秩序，正是这种努力的结果。当然，城市环境管理也存在众所周知的困难。无论是针对低端经济活动还是市民的不良行为，其广泛性和弥散性都导致巨大的管理难度和高昂的运行成本。需要注意某些背景性因素。
首先，需要重视粗放型经济增长对城市环境管理造成的影响。
初看上去，这似乎与街头的脏乱差没有什么关系。然而，作为宏观背景因素，这是万万忽视不得的。在当前的增长方式下，地方政府注重的是经济增长的速度。随着经济总量的增大，高增长的维持越来越依赖资本密集的大型重化项目。
由此产生的一个后果是，高速的经济增长没有为庞大的新增劳动力大军创造足够而又基本体面的就业机会。中国的就业弹性系数，在20世纪80年代是0.3以上；90年代降到0.1左右，2005年更是只有0.08。也即GDP增长10个百分点，也不能使就业人数增加1个百分点。与此同时，由于信息和传媒的发达，城乡居民收入差距的扩大以及耕地流失等因素，农村人口进入城市的进程持续保持着较高的速度。
这样，城市就产生了一个规模相当庞大的需要依靠低端产品市场和低端经济活动的人口。上海是开放的，其高度集聚的生产要素吸引着国内外精英的进入，也同样吸收了庞大的中低收入外来人口。
其次，城市建设中存在着明显的精英主义倾向。
规划是由官员和专家们主导的。虽然他们都认为城市建设应该一切为了人民，但其决策、规划难免带有其中上阶层的偏好。在很多时候，他们会将对“国际一流”的追求置于普通民众的需求之上。于是过于宽阔的马路、过于气派的大广场、过于豪华的标志性建筑成为令城市自豪的内容。
问题在于，即使再辉煌的城市，老百姓的日常生活总是平淡的。如果人们早上买不到早点，或更具体为“四大金刚”，对于众多市民而言就是很大的缺憾。精英们在规划中不考虑这类需求不要紧，市场会自发地满足这种需求。进一步的问题是，连包容这类市场活动的空间可能也被取消了。你说违章的事情不能干，固然正确，但允许干的空间又在哪里？此类问题不仅仅是大饼油条，近年来甚至出现道路设计和规划禁行自行车的案例。不言而喻，作出此类决定的人一定是轿车出行的，自行车在他们的眼里意味着落后。结果是大量自行车在机动车道上乱哄哄地与开车人争夺空间。许多城市一方面是冷冷清清的空城，另一方面却是拥挤造成的脏乱。
第三，是我们这个社会自身的问题。
一个具有数千年历史积淀的社会，其文化的糟粕和精华都会对现实生活产生深刻的影响。其中，对城市环境和公共秩序影响最大的莫过于我国的小农文化。小农经济，意味着简单劳动与极其微薄的生产资料结合的生产方式。在统治阶级的压榨下，小农们的生活常态是没有生产的剩余，没有财富的积累，其全部努力换取的也就是最基本的生存。
由此形成的文化，一是劳动不值钱，服务不值钱，物质财富在价值中占据压倒优势的主体地位。二是缺乏公共物品的概念。极度贫困使传统小农不可能拿出剩余来建设社区公共物品。于是也缺乏共建共享的文化传统。“我的”与“不是我的”是小农价值区分的关键。对于后者，人们通常缺乏责任感。三是小农人群一盘散沙，基本的秩序必须依靠自上而下的强制力维护，其内部缺乏沟通、协商、妥协和合作的机制。
这样的文化是在落后的小农经济土壤中生长发育的，也与小农经济相适应，但很明显，它与公共物品高度积累的现代化城市格格不入。在城市化进程中，进入城市的人们并不自发地形成与之相适应的文化。小农文化对城市的侵蚀作用表现在人们对公共秩序和公共物品的淡漠，以及尽可能利用公共资源为个人私利牟利的倾向。当然，二元结构在其中起到很负面的作用。对于打工者而言，上海并非他们的家园，既然如此，对城市没有责任心的问题，至少不应该完全责怪到他们头上。
但需要指出的是，这里讲的问题，并非只限于从农村直接进入城市谋生的人们。即使是那些已数代生活在城市的居民，甚至那些接受了高等教育的人，依然程度不等地保留着小农文化的烙印。这里不得不指出我们在教育上的失败。由于盛行以成败论英雄的功利主义、以金钱论成败的拜金主义，我们严重缺乏当一个合格的现代公民所需要的那些教育。更广义地说，我们严重缺乏公民的教化。
以上这些问题并不直接与城市环境管理相关，但都极为深刻地影响着城市环境质量和环境管理的效率，可以视之为背景因素。由此我们可以作出两个判断。
其一，由于存在这些重大的背景因素，我国城市环境管理中面临的某些矛盾和难点会长期存在。原因显而易见，上述三个方面的因素的每一个都不可能在短期内发生改观。无论发展模式的转变，还是大众的现代化，其过程都需要较长的时间，需要一个艰难甚至痛苦的过程。
这一判断意味着城市环境管理上要有足够的坚忍不拔。这会是一场长期的跋涉，需要一贯的目标和坚定的策略，容不得朝三暮四，容不得急功近利，容不得一曝十寒。虽然重大活动需要临时性地加大投入，但不能因此陷入“经常性的工作突击干，突击性的工作经常干”的模式。总的来说，必须将基本制度建设置于优先地位。在制度建设中，需要充分考虑到执行成本和执行能力，这是任何可以称之为“长效管理”的基础；需要充分考虑到人的因素，注重通过管理向全体市民灌输现代城市公民的基本素质要求，推动公民教化进程；需要充分考虑各阶层尤其是中下阶层的利益。
其二，受这些深层背景因素的作用，城市环境管理面对的矛盾必定尖锐，问题注定复杂。这要求在管理中调动一切能够调动的积极因素，尽最大可能配置好城市的各种要素，最大化地调动和利用好市场因素和社会因素。但不可忽视的一个事实是，我们的管理与经济发展和城市建设一样，依然处于粗放的阶段。
粗放，意味着不科学、不合理、不精细，但更意味着有很大的改善空间，可以通过自我完善缓解乃至基本消除某些矛盾。
二、城市环境管理中的法治
传统上，当我们讨论环境问题的时候，主要涉及企业污染控制、城市生态建设、市政设施建设之类的领域。解决问题的手段或者是工程性的，如截污纳管、绿化建设等，或者管理的对象属于“单位”，也就是法人。单位规模越大，管理的效率越高。与此相应，我国环境保护领域的法律体系主体上也是针对法人的。
但在城市环境管理领域，当工业退出城区后，环境管理的对象就转移到了城市居民，其特点发生了本质性的改变。
首先，管理对象的“细、多、散”。无论是乱穿红灯、违章搭建，还是乱设摊，管理的对象细小，基本上具体到个人。与此相对应的是“多”，各种违规现象如恒河沙数。在上海，仅乱穿红灯一项，每天涉及的人次可达千万。然后就是“散”，违规现象无所不在。由此导致的结果是执法和管理成本的高企，甚至无法承受。
其次，细小环境问题的加害者和受害者的边界不清。许多人身为加害者的同时又是受害者。乱穿马路扰乱交通，导致交通污染加剧后反过来又影响了自身。乱设摊是“群众”，购买者是“群众”，痛恨乱设摊的同样是“群众”。这使得政府在管理和执法时很容易进退失据。
以占路设摊为例。近几年城市交通状况越发紧张，大中型城市中私家车增长十分显著。城市的交通情况不容乐观，特别是高峰期车辆拥堵情况非常严重。在这样的情形下，摊贩占道经营，聚集在人行道上摆摊兜售商品，会造成行人通行不便而借用非机动车道通行，造成交通秩序混乱引发交通事故。城市交通因此雪上加霜，马路更加狭窄，拥堵更加严重，疏散更加困难，事故更加频发。这不仅增加了交通管理难度和成本，也对公民人身安全带来很大威胁。
流动摊贩没有固定的经营场所，他们大多聚集在人流量大的公共场所，特别是地铁站、大型广场、公园，或者居民区附近。这些场所不是用于快速疏散交通人流，就是为了提供居民健身休闲场所，摊贩的聚集兜售不仅占用居民的使用空间，喧闹叫卖声也侵犯居民享有安宁环境的权利。公园广场变集市，社区变闹市。摊贩们通常不会维护环境的洁净，往往将果皮、菜皮、油污就地抛洒，将人行道马路弄得乌七八糟。
也就是说，侵占开放性公共空间，是摊贩诱发的公共利益冲突的直观表现。按照法律，也依据功能的要求，道路是公有的，属于公共物品，任何非经批准占有马路的行为都是违法的。不允许占路经营的相关法规是合理的，其正当性毋庸置疑。
除违反《道路法》外，经营食品的摊贩还违反《食品安全法》范畴的相关法规，因其偷漏税而违反税法，因其无证经营而违反工商法，那些经营盗版或假冒产品的则违反知识产权保护法。所以，取缔占路设摊理所当然。
但在实践中，对乱设摊的执法却成了城管与小贩之间的一场没完没了的战争。一旦某个街区出现“脏乱差”问题遭致群众密集投诉或领导批评后，就会引来运动式的“强化管理”。然而，当整治中出现诸如城管与摊贩之间的尖锐冲突时，在学界和媒体的推波助澜下，城管们又被要求“文明执法”，甚至将问题提到建设和谐社会的高度。
这是一种周而复始的循环，看似未造成明显的恶果，其实却带有极大的破坏性——对法治的破坏。它其实告诉人们：法律可以被忽视，执法者可以对抗。久而久之，无视法律乃至违法者自然越来越多。既然可以违反一部法规，自然也可以违反更多的法规。天长日久，违法成了家常便饭，执法则寸步难行。
政府在这一过程中也存在一些不利于法治的行为。一是立法的随意性，导致某些法规出台之后执行难度极大。较为典型的有“限塑令”、“禁止闯黄灯”和某城市的“无摊城市”之类。这些不合理的法规出台之后，或招致社会的普遍反对，最终不得不收回；或执行效率过低，相关规定形同虚设。无论何种情形，结果都是损害了法律的威严。二是执法的随意性，执法者不是对法律负责，而是对领导负责，因领导的批示而冲动，因领导的意见而退缩。
从法治的立场看，学界和媒体的观点也存在很大问题。仍以摊贩问题为例，有人说摊贩是“弱势群体”，因此应予包容。但是，“弱势群体”难道便可以违法？又如有专家声称，即使在发达国家，摊贩的存在也是普遍现象。这是一种概念的混淆：合法的设摊与非法的设摊之间的界限被故意抹去。
另一种说法是要求所谓“文明执法”，对此需要稍作展开。我们必须注意，法律是国家意志的体现，执法必须以国家强制力为后盾。对此，无论将国家看作是一个社会组织形式的格林，看作权力的狄骥，直接将国家等同于法律的凯尔森，看作实体的邹永贤、俞可平，还是将国家看作政治社会和市民社会的集合体的葛兰西，以及强调国家阶级属性的马克思和恩格斯，无论他们将国家如何定义，都不回避国家暴力机器的后盾作用。也就是说，暴力机器是国家、政权和法律的坚强后盾和支撑，离开这种支撑，国家将丧失其所谓至高无上的权力，而法律这一体现国家意志的附属物也成一纸空文。
所以真正的文明执法，应该是在广泛民意的基础上，以轻易不示人、但是必要时刻无坚不摧的暴力机器作为后盾的执法。在此基础上再加上逐步培养的法律信仰，才是使社会井然有序的良方。暴力机器的存在不是为了使用，相反，恰恰是为了不使用。只有它足够强大，才能足够温柔。
单单一个执法者本身是不强大、不令人畏惧的。强大的是法律和维护法律尊严的暴力机器，令人畏惧的应该是触犯法律的后果。在此基础上，我们才能讲究执法者的态度温和，否则这种温和只会更加彰显无威慑力的法律之脆弱本质。
反观目前的设摊治理问题，国家授权的暴力机器并没有介入管理中，反倒是没有权力使用“暴力”的城管被置于可能产生暴力冲突的尴尬境地。在此基础上再提人性化执法，更加不可能实现。因为我们的执法该“硬”的时候硬不起来，所以该“软”的时候也就软不下去。
事实上，“暴力执法”这个名词略显荒唐，因为执法本来就应该是国家的暴力机器在执行国家意志。没有哪个国家的法律可以不靠暴力作为支撑来行使的，也没有哪个国家的暴力机器是不“暴力”的。正如失去了强制力的国家就不可能有领土内至高无上的权利一样，失去了暴力机器的法律也将沦为一纸空文。在这样的基础上再怎么谈“人性化”执法也是隔靴搔痒。执法需要以暴力为后盾，但良好的执法又不应该显现暴力。要实现这一目标，需要从许多方面努力。
由以上讨论可见，完善城市环境管理的法治需要系统的努力。
首先，在立法环节上必须谨慎，需要充分考虑到法规的必要性、可行性和执行成本。对于成本高昂或预期执行效果很差的规定，宁可暂缓出台，也不能因激进而损害法律的尊严。对于已有的条文，如果实践中已被证明无效，宁可取消。立法中必须注意相关法规之间的协调和配套。例如，如果要禁止非法设摊，那么，合法的设摊空间在哪里就必须考虑清楚，并落实于建设规划中。类似，如果要给予摊贩中的弱势群体某种扶持，就需要在税法和就业扶持的相关规定中形成操作空间。
其次，一旦某项法规出台，就必须贯彻到底，不能朝三暮四，不能一曝十寒，不能随意调整。原因在于，这项法规不仅仅是功能性的，它还背负着法律的尊严。
“贯彻到底”需要条件，除法规自身的合理性外，最重要的条件一是充分的思想准备。居民中大量非环境友好、缺乏公共责任感的行为，来自传统文化中的陋习，一定程度上又是这些年来拜金主义盛行的恶果。社会公德水平滑坡易，提升难。一项与此有关的法规，也许需要十年、三十年或更长的时间，才能达到不回潮的效果。二是需要有足够的资源，尤其在执法对象是千万普通居民的时候，这一点尤为重要。如禁止行人和自行车闯红灯，上海不是没有努力过，但警力的缺乏导致每一次都不了了之。三是需要广泛的社会动员。迄今针对细小而高度分散的居民违法行为的法律，最为成功的可能要算禁止酒驾。之所以获得如此成功，与社会的高度认同密切相关。所以，必须强化政府的公关能力，与社会各界进行深入沟通。
三、人与环境的共同进步
前面讨论了城市环境管理中法治的重要性。可以说，在涉及大众行为的环境问题上，若无有效的法律作为基础，其目标很难实现。但我们要强调的是，强化法治还有更为本质的作用，即促进人的现代化。
近年来有关“市民素质”的议论不绝于耳。虽然这些观点都不无道理，但需要防止讨论边界过度扩张的现象。例如，没有必要将受教育程度、崇高理想、奋斗精神等纳入市民素质范畴。我们其实应该关注的是三类“素质问题”。一是无视他人和公共利益的各种陋习，如随地吐痰、乱扔垃圾、破坏绿化、睡衣上街、公共场合旁若无人地喧哗；二是缺乏最基本的服从管理和遵从契约的精神，如乱穿马路、乱搭建、乱设摊，也就是说，规则对这些人而言不是一种社会契约，而是外在的强制，逃脱是允许的、没有不正当性；三是缺乏合作、宽容、妥协以及集体解决问题的习惯、意识。
可以发现，这三类问题都与公共物品有关。由此引起的社会损害细小、分散而普遍，属管理者最为头痛的“聚沙成塔的暴行”。因其细小而容易被忽视，因其分散而政府管理无效，因其普遍而危害巨大。多年来的经验表明，说教、榜样、惩罚等手段之于此类问题，通常只能收到极为有限的效果，相关的专项治理成果不易长期得到巩固，说明我们的对策尚未触及问题的本质。那么，这种本质是什么？
我们可以从一个现象切入思考：任何国家，无论是信奉大政府还是小政府，其历史都表现出一个共同的规律，即，经济越发展，公共物品方面的开支占GDP的比重越大。这意味着随着经济的发展，人类生活质量的提高越来越依靠公共物品的累积。对应于这一经济基础的事实，社会全体成员的生活方式、思想观念也应该发生相应的进步，变得服从规则、爱护公共物品、遵守公共道德。我们城市的所谓市民素质问题，其实反映的是小农社会的文化积淀对现代化进程的不适应。
中国传统社会的一个重要特点是一盘散沙，这是小农经济历史的产物。在经济上，匮乏的资源条件导致小农社会难以累积公共物品，由于缺乏公共物品的黏合，也就难以发育出共建共享的文化。在政治上，一盘散沙与高度集权看似矛盾，然而高度涣散是有利于封建集权统治的。因为在小农经济这种极其分散的生产组织形式下，在农户的水平面上很难形成有效的协调机制，也很难发育出保障契约、公约、合作、共同体等能有效运行的法制环境。于是，小农经济就要求自上而下的集权来加以维持。在家庭内，就意味着家长制和宗族制度，对国家而言则为中央集权制。传统的小农承受着庞大国家机器的压迫，但也整个地依赖政府维持生产和社会秩序。
于是，我们的文化中长期存在对清官的崇拜，总是希望“清官大老爷为小民作主”。这种文化本身会遏制社会自治机制的发育，助长国家主义的盛行。客观地说，这一传统是我国现代化进程中最值得关注的负文化遗产。其影响体现在公共领域，就是党政系统垄断和支配各种要素，而只让市民跟在后面参与。另一方面，市民则乐得坐享其成，白搭车的风气愈发蔓延。
所以归结起来，与环境相关的“市民素质问题”本质上是小农生活习性与现代化社会的冲突。西装革履的穿着不能自然消除这些陋习，甚至教育也不能。对这些侵蚀公共利益的行为，必须以严格的执法和管理为基础，但更重要的是教化，也就是使人的行为方式现代化。这种培育过程最重要的是为市民在不同层面合作处理自己的事务和主动参与公共事务创造制度空间。通过参与过程，让公民习惯于合作、尊重他人利益、建设和维护不同意义上的公共物品，包括环境质量。
以生活垃圾的分类为例。上海在推进工作中，遇到的最大问题就是居民的配合程度低。虽然绝大多数市民都知道分类的意义，也知道如何分类。但能够自觉分类者只是极少数。政府不得不花钱雇用小区保洁员进行二次分类。显然，要让所有居民自觉开展生活垃圾分类，仅依靠宣传教育是不够的，需要从以下方面努力，以实现分类工作与人的进步双重进展。
首先，世界上成功进行生活垃圾分类的城市或国家无不执行具有强制力的法规。如台北，若有居民不符合规定投放，相应的处罚非常严厉。唯有如此，才能实现大众的普遍服从，并在这种服从中形成良好的行为惯性。上海要取得台北那样的成就，强制性法规是最重要的条件。
其次，是注重培养一种关心人的环境行为的氛围。一个重要切入点是不动产价值。随着住房制度改革和不动产市场的发育，可以预期企业和居民对自己拥有的不动产的价值变化会越来越敏感。众所周知，不动产价值很大程度上取决于其周边条件，不仅包括交通和购物娱乐条件，还包括邻居素质、环境质量、秩序和安全，而且后面这些条件越来越重要。这样，如果一个人举止粗俗，糟蹋环境，他就不仅在损耗其自己的不动产价值，也在损害他人的利益。一个地区的居民如果缺乏公共意识和公德，整个地区的不动产就会贬值。
这一现象是不言而喻的。但政府应该设法让市场的话语被尽可能多的市民听到，并利用这样的趋势。一种可以设想的方式是建立能够反映一个地区环境卫生质量以及居民卫生行为的指标体系，并由此影响不动产的价格。例如，如果有居民乱扔垃圾，就会降低该地区的环境卫生指数。如果上海市民对该指数的含义有充分了解，人们在购房时会很在意该指数的水平。那些环境质量和居民行为较差的地方会乏人问津，导致房价下跌。在这种情况下，环境质量将通过市场直接影响人们的利益。可以预期，在利益的驱动下，人们会更注意自己的公共行为，那些缺乏公德的人则会受到周围人群施加的压力。
最后是社会机制。对于上海来说，最重要也最缺乏的社会机制是自治机制。政府太大太强，基层社会的自治基本缺失，方方面面都把解决问题的希望寄托于政府，希望“政府加大投入”、“为老百姓办实事”。从理论上讲，再富有、再强大的政府也不能是万能政府，因为那只能导致效率损失。政府需要做的是引导老百姓组织起来解决自己的问题，为自治创造必要的条件。
为推进生活垃圾的分类，所谓社会机制可以小区为单元，以业主委员会为责任人。政府可以让一个小区自由选择：如果自觉进行垃圾分类，则减免生活垃圾的清运处置费用。如不能做到合格分类，则需缴纳较高的费用。据此让小区业主们自行制定游戏规则。
社会机制还可以考虑通过团组织、妇联和工会，以及愿意投入的NGO，坚持开展全市范围的群众性市容环境共建活动，特别是大规模的志愿者活动。每天有数以万计的志愿者在街头劝阻不文明行为，每个小区在每个星期都开展有每个家庭参加的护绿治脏活动。这样的活动不应该追求大吹大擂的所谓宣传效果，而是贴近生活、贴近百姓，如细雨春风般去影响我们的市民。
现代化最重要的内涵应该是社会和文化层面的，包括社会成员普遍具有自律、自治的意识，守法和运用法律维护自身权益的意识，参与建设和维护公共物品的意识，以及由此教化而成的为社会公认的生活方式。显然，上海市民作为一个整体，用现代化的标准衡量差距还很大。我们不能小看生活垃圾分类的社会价值，不能小看其推动人的进步的作用，更不能小看其难度。某种意义上可以认为，生活垃圾分类的成功，是标志着上海最终进入现代化大都市的里程碑。