第四节　撬动环境综合治理的杠杆，落实公民环境权益

落实“五位一体”的环境综合治理模式，是一项任重道远的长期工作，需要寻找合理的切入点。公民环境权益的落实与保障，涉及政治、经济、社会、文化和生态建设等各个层面的协调，可以作为撬动环境综合治理的杠杆。

在目前阶段，公民环境权益至少包含三方面内容：一是环境知情权。只有信息公开，让公民认识和了解相关环境问题，才能调动全社会的力量应对资源与环境危机。政府对环境信息的垄断带来的结果必然是一切环境责任由政府承担。而对环境信息遮遮掩掩只能使政府陷入环境信息越不公开就越不能公开的窘境，并以政府公信力的逐步崩塌为代价。因此，环境信息越早公开越好。二是环境参与权。使公民和社会组织真正有参与环境政策制定、参与环境管理和治理的能力和渠道，实现公民环境责任与环境权利的统一。三是环境救济权。使公民在其环境权益遭受侵害时，能够有效地利用行政程序和司法程序，请求保护和获取补偿，从而增加市场主体污染活动的违法成本。

通过公民环境权益的落实，可以保障公民和社会组织真正成为能够与权力和资本相互抗衡的社会力量，打破政府和企业对于粗放增长方式的惯性依赖，形成真正的倒逼机制，实现发展方式的转型。

一、环境信息公开制度

一个有效的环境信息公开体系涉及人民群众的知情权、生存权和发展权，关乎公民切身的利益，是保障公民环境权益的基石，关乎社会的公平和正义。它包括确立环境知情权的基本权利地位，明确环境信息公开内容范围，优化环境信息公开流程与公开形式，等等。这也是政府在环境领域公信力建设的重要抓手。

2007年公布的《政府信息公开条例》是我国环境信息公开制度建立的法律基础。根据该条例，原国家环保总局在不到一周的时间内就发布了《环境信息公开办法（试行）》，这是我国立法在保护公众环境知情权方面迈出的一大步，为实现环境保护的社会和公众监督提供了法律基础。该办法发布迄今已六年，尽管我国整个政府环保系统从认识上对环境信息公开已有较大进步，但在具体推进工作上，政府部门往往更关注在网站建设等信息体系硬件建设方面的投入，而那些真正关系百姓利益的“敏感”环境污染监管信息，是零散、滞后、不完整的、不易获取的，甚至还会以国家安全、社会稳定等种种理由被政府当作自己的财产关在密室里。在公民环保知识日益丰富、环境权益意识不断提高的今天，不完善的环境信息公开制度遭到的公众质疑与抨击之声越来越响，政府在这方面的应对举措不及时、不恰当、不能令群众满意，会大大损害政府的公信力。

在我国，民众最为关心的环境信息莫过于环境监测信息、突发环境事件信息和环境核查审批信息的公开。在环境监测信息公开方面，许多地区政府已经开始向社会定期发布大气、水环境等方面的环境质量信息，但是针对企业的超标、超总量排放信息和环保行政处罚记录等日常监测信息披露极为有限。即使是通过相关信息申请公开的渠道，也很难获取此类数据。企业能瞒则瞒，政府顾虑重重，公众难以直接了解身边企业的环境表现。

突发环境事件的信息公开最大的问题之一是信息公开不及时，政府部门的响应太滞后，往往是在公众利益已经遭到威胁甚至受损、媒体铺天盖地报道后才有官员出来证实。此外就是许多突发性环境事件中，政府部门对污染影响范围、程度及造成的损失等重要信息加以掩饰，对后续如何处置责任主体也语焉不详，其信息的完整性、真实性受到质疑。

而环境核查审批信息中，最令人关注的是项目环评信息的公开。我国实施环境影响评价制度已逾30年，但总体看来，未能如西方同类制度一样起到有效防止污染和生态破坏严重的项目的批准和建设的作用。其中的差距并不在于技术环节，而在于缺乏信息公开和公众参与。根据法律法规，大多数项目确实经过环境核查审批，但其公开的内容不完整，公开的时间过短，直接利益相关的民众事前未能知晓，甚至许多项目环评报告仅在部门网站的某个角落里悄悄待满十天就赶紧撤下。于是，近年来越来越多的环境群体性事件的发生，与项目环境核查审批环节的信息公开不完善直接相关。

要改变当前环境信息公开制度的鸡肋现象，首先就要明确环境信息公开的内容和范围，避免在实际操作过程中出现大量应公开而不公开或可公开可不公开的模糊地带。《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。于是，“三个安全、一个稳定”成为政府部门搪塞、拒绝某些环境信息公开的尚方宝剑。而企业则以不得泄露商业秘密为法律依据，反对环保部门将其信息公开，例如把其治理污染物的设施和排放污染物的情况称为商业秘密，理由是担心申请者通过排放物推测生产原料，从而暴露技术。因此，我们的立法应该更为明确，例如以国家安全、商业机密等理由可以作为例外的情况究竟包括哪几种情况，而未列入例外的环境信息都应该公开，进而制定环境信息公开目录明晰列出。与此相关的信息公开的程度究竟怎样才是恰当的、向民众公布的环评报告书是否能强制性以全本形式出现此类问题在法律明晰的前提下都可以一一弄清楚。

在此基础上，污染源监管信息的公开势在必行。重点污染源企业的在线监测数据实时发布及历史数据查询首当其冲，各种排污企业的超标超量排放历史记录、投诉举报与处罚信息紧随其后，此外还需要定期公布经审核的企业污染物排放数据，其范围不应少于环评报告中识别的全部特征污染物。⁽¹⁾

突发性环境事件信息公开，则需要更细致地将构成应当立即通报的突发性环境污染事件的条件、公布的信息内容等具体规定明确下来，增加其可操作性。目前以经济损失作为认定突发性环境污染事件及事故级数的标准在实际操作上不科学，事件的风险评价可能会出现极大的误差，而且即便认定了，其滞后性也就显现出来。同时，对突发环境事件中企业信息公开法律责任的规定大多数是针对企业谎报环境信息的情形，对于迟报、瞒报事故的法律责任，立法很少提及，难以适应约束企业履行信息公开义务的现实要求，无法达到预期效果。

此外，环境信息公开的程序也有待优化。现有程序上的一些漏洞，减弱了环境信息公开的效果。例如，在环评过程中，立法没有明确指出环评程序中哪一环节上进行信息公开和公众参与，造成有关时间、地点、方式、范围等关键性环评信息不能在第一时间及时披露。因此建议应明确规定编制环评报告书前就将有关信息公布于众，并全程更新信息；相关立法仅指出公民有权要求行政机关更正有关自身的不准确信息，但却没有规定更正的期限；同样，有关法规虽然提出了突发环境事件的应急报告要求，但却没有明确突发环境事件信息对公众发布的具体时限；国务院办公厅2010年《关于做好政府信息与申请公开的意见》还规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研、特殊需要无关的信息可以不予提供，还明确了“一事一申请”原则，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目，对公民申请环境信息公开也形成很大限制。这些程序缺陷都需要针对性地作出修补和优化。

目前，公众对政府环境信息公开的途径和方式还提出了更高的要求。在信息化爆炸的时代，公众要求能及时地获取自己所关心的环境信息。PM2.5的在线监测数据实时网络公布及相关手机软件的大量应用，从一个侧面反映了人们对信息公开渠道多样化的肯定。同时公众希望政府不仅公开具体的数据，还能翻译为公众理解的语言，并将公开的重点放在公众关心的内容上。例如，对企业排污信息的公开，政府应告知不同污染物在不同环境浓度下对周围居民可能造成的影响，以及后续的处置结果。

二、环境保护的公众参与机制

毫无疑问，公众参与是推进环境质量整体改善的重要动力。事实上，我们的环境保护公众参与机制十分不健全，公众参与程度低。其中矛盾的地方在于，许多政府部门眼中的公众参与，就是政府当导游，举起一面小旗子，指到哪里民众冲到哪里。于是，在具体工作时，政府部门更乐意开展各种大型宣传活动，通过媒体、广告牌、大型活动来号召每一位公民从节约每一滴水、每一度电做起，践行低碳生活，建设资源节约型、环境友好型社会等。其目标和意义被宣扬大到为了整个地球、全人类的生存，小到为了所在城市的形象。但是，这样自上而下选择一部分群众以被动的方式开展的活动，本质上是偏离公众自身利益的。公众关心环保问题，其出发点就是保护自己的家园，关心自己和居住在其中的亲友不因污染而利益受损。所以说，公众参与机制的建设，应该紧扣群众关心的环境问题，打开群众进入、参与环境决策制定和环境监督管理的大门，构建和疏通与群众利益密切相关的环境参与渠道。

以近年来饱受关注的建设项目环境影响评价的公众参与为例。《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，建设项目环评过程中的信息公开包括两次：第一次是在建设单位确定了承担环境影响评价工作的环评机构之后，向公众公开项目的基本信息，包括项目概况、评价单位名称和环评工作程序等。第二次是在报送环保部门审批之前。同时，应该填写公众参与调查表，以及可选择性地举办座谈会、论证会、听证会等。但是，实践中遴选公众及公众意见的相关程序并不明确，现有法律对环评公众意见调查的范围、形式、力度作出的规定十分笼统，大部分环评仅以少量书面调查表作为公众参与的参考意见。各地政府基本不会召开涉及民生的重大环境敏感项目听证会，偶尔有听证会，也只是简单介绍一下项目情况和环评报告结论，公众很难通过听证会充分获取信息并充分表达自己的意愿。参与项目环评决策的多为官员、开发商和专家，受到项目切身影响的社区和公众却信息知悉途径不畅、意见表达与参与不足。另外，环评公众参与权中并不包括意见采纳权或否决权，即便提了意见或建议，法律也没有规定必须对公众意见加以反馈、修正并公布，这样的公众参与无非是走个过场。

一旦公众正常的环境参与诉求不能得到满足，其表达的意见不能获得反馈，就只能寻求更为激烈的途径倒逼政府妥协。过去的2012年被一些环保人士称为“中国的环境抗议年”，就是因为公民的环境知情权受损，而参与权又不能得到满足，采取了比较激烈的对抗方式。这样的模式看似逼停了项目，但显然是消极与被动的，其社会成本也非常高。更重要的是，几乎每个事件全过程中，民众的知情权和参与权到最后仍然是被忽视的，还会让人们对环境公众参与的认识走入歧途，将其与聚众闹事、网络暴力联系在一起，绝不利于公众环境权益的维护。

环境领域的公众参与遇到的另一个难题就是缺乏必要的组织。相对污染企业，受到污染侵害的民众往往是分散的、无组织的，处于弱势。企业具有相对充沛的人力、财力与时间，这些对于单个的公民而言都是稀缺资源。企业所享有的专业信息、法律知识等资源也非居民个体可以企及。于是，分散的个体在与企业、政府进行对话之前就已经处于劣势。加上个体对遭受到的环境损害的评价都是不同的，利益诉求会出现多样化甚至出现分歧，政府、企业、公众多方对话变得纷乱繁杂，成本极高。因此，通过组织化的方式推进公众参与，能够令资源集中配置，增强公众意愿的影响力，并有效促进三方共同协商，以低成本的方式预防并解决环境问题。政府应适度放宽条件，给予自发的非政府环保组织合理的发展空间，并给予引导和支持。这些组织代表着民众的环境权益，有能力与污染企业和政府进行平等对话，以组织的形式更理性、更专业地表达民众环境意愿，参与环境决策，维护环境权益，缓和社会矛盾。此外，政府还可以将其作为政府向公众进行环保宣传、倡导环保公益活动的最佳协助者，以及重要环境公共政策、法律解释与沟通的平台。

发达国家的经验表明，过程公平可能比结果公平更为重要。因此，在下一阶段的环境治理过程中，政府在规划、决策之时，更需要重视如何通过社区、NGO、网络等平台，推动公众尤其是低收入阶层的有效参与，使环境服务和环境资源的供给能够满足最广大群众的利益，尽可能减少环境不公平，优化政府的决策。

三、环境权益救济机制

法律谚语说：“无救济无权利。”环境救济权的意义在于，事先防止或事后弥补环境权益受损者的损失，从根本上保障公众环境权益。一般说来，环境救济包括两种方式，即行政救济和司法救济。当环境权益受到侵害后，完善的司法救济制度是公众维护自身权益的最后一道防线。面对政府行政不作为，公民应能提起行政复议或者是行政诉讼；面对企业侵犯公民环境权益，公民应能提起公益诉讼。但是，这些看似理所应当的维权行动却步履艰难，常常遭遇立案难、取证难的困境，最终胜诉的案例也屈指可数。于是，构建有效的环境救济机制，是公众环境权益的最后保障。

首先，为加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，应当逐步扩大环境诉讼的主体范围，不应局限于现有的“有直接利害关系的公民、法人或组织”，而应从直接受害者扩大到政府环境保护部门，扩大到具有专业资质的其他环保组织，再扩大到更广阔的公众主体，将公众日趋增长的环境权益要求纳入规范有序的管理。真正要突破诉讼主体的问题，就要对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改。诉讼主体问题直接影响到国家的环境公益诉讼能否得以顺利发展。环境公益诉讼不是为了个人或小群体的利益，而是为了社会公众的环境权益而起诉的案件。环境公益诉讼的原告一般是通过无利害关系的人或组织，对不履行环境保护法定职责的行政机关或污染者进行起诉。从某种意义上说，环境公益诉讼可能是公民环境权益得以专业化救济的一个重要发展道路，一方面大大降低了那些分散的、弱势的环境权受损个体主张环境权益的成本，另一方面也普遍加大了公众环境监督对政府与企业的压力。但是，对于投身于此类环境公益诉讼的社会组织，我们应尽可能改善其弱势地位，解决其取证难、诉讼相关费用负担高昂的实际困难，令其保持持续的救济热情，并培育其专业能力。

其次，应明确规定如不履行应尽环境信息公开义务的政府部门和机构应承担何种法律责任。公民对环境行政不作为的部门，应该有权提起行政诉讼或行政复议。法律应细致规定政府部门无正当理由拒绝提供环境信息或提供不完整、不真实的环境信息，而令有环境知情权的主体遭受人身或财产损害，该承担怎样的赔偿责任。由此，在政府不履行或者不完全履行环境信息公开法律义务的情况出现后，公众可通过行政救济或司法救济的渠道实现环境知情权，在立法上如存在障碍，需要进行法理解释和制度创新。

【注释】

(1)公众环境研究中心：《113个城市污染源监管信息公开指数（PlTl）2012年度评价结果》，www.ipe.org.cn。