第一节　对发展目标的反思

一、发展的内涵与目标

一切资源与环境问题本质上都是发展问题，包括发展目标和发展路径的缺陷。

20世纪50—70年代，处于战后恢复和经济快速增长的一些发达国家也出现了资源危机、环境污染、生态退化、社会贫富差距拉大等我国当前所面临的许多问题。人们开始对传统的发展模式进行深刻反省，其中一个很重要的内容即区分发展与增长。

在传统发展模式中，经济发展被等同于经济增长，增长的最有力尺度是经济规模的扩张。为了保证这种经济规模上的扩张，企业必须以品位、时尚、奢华、一流等旗号处心积虑地鼓动消费，政府也会鼓励企业扩张和各种消费。预算赤字成为政府的正当行为，而赤字的确定往往又是建立在假定未来经济增长的基础之上。这样的循环使一个社会对增长上瘾，而其背后是能源和物质资源的投入不断增加，资源环境问题的不断加剧。

不可否认，在特定的发展阶段将经济增长等同于发展具有一定的合理性。事实上，在一个国家或地区经济发展极为落后、人民物质生活极为匮乏之时，人们为了生存和改善生活质量而拼经济，GDP的增长与生活的改善是呈高度正相关关系的。因此这一时期的经济增长与发展确实也是难以区分的。

但是，一味追求经济的高速增长，并不一定能够有效解决就业、收入、教育、医疗卫生、治安等方面存在的问题。许多第三世界国家实现了经济增长的目标，但其国民贫困状况却依然如旧。而发达国家也出现了经济在增长，贫富差距却在拉大、就业机会减少的矛盾现象。20世纪六七十年代，发达国家的环境污染也已相当突出，尤其是日本水俣病、骨痛病，伦敦烟雾事件等重大环境污染事件，引起了各国社会的广泛关注。

于是，针对传统发展观暴露出的诸多弊病，越来越多的人谴责把经济增长作为发展的目标，甚至出现把国民生产总值赶下台的口号。1965年，著名发展经济学家汉斯·辛格在一篇论文中明确地指出：“不发达国家存在的问题不仅仅是增长问题，还有发展问题。发展是增长加变化，而变化不单在经济上，而且还在社会和文化上，不单在数量上，而且还在质量上。”而标志着这一时期发展观转变的重要文献，是英国发展经济学家达德利·西尔斯于1969年在新德里举行的国际发展协会第11届世界大会上的演讲，该演讲后来以“发展的意义”为题发表。西尔斯明确地反对把经济增长作为发展目标。他指出：“把发展与经济发展以及经济发展与经济增长相混淆是我们十分轻率的表现……对于一个国家发展来说，应该提出的问题是，贫困发生了什么变化？失业发生了什么变化？不平等发生了什么变化？如果这三个方面都变得较不严重，无疑，这个国家就经历了发展。如果这三个中心问题中一个或两个恶化了，特别是三个问题都恶化了，那么，即使人均收入成倍增长，把这种结果称为是发展也是不可思议的。”⁽¹⁾西尔斯这篇演讲对发展观的转变产生了巨大的影响，发展文献和国际机构文件中不再将经济增长作为发展的主要目标，而是把增加就业、改善收入分配状况和消除贫困纳入发展目标之中。

在摒弃了唯GDP主义后，发展的内涵得到了充实。金德尔伯格和赫里克在1977年《经济发展》一书中给出的发展定义是“物质福利的改善，尤其是对那些收入最低的人们而言；根除民众的贫困，以及与此相关联的文盲、疾病和过早死亡；改变投入与产出的构成，包括把生产的基础结构从农业转向工业活动；以生产性就业普及于劳动适龄人口而不是只及于少数具有特权者的方式来组织经济活动；以及相应地使有着广大基础的集团更多地参与经济方面和其他方面的决定，从而增进自己的福利”。⁽²⁾虽然该定义描述的是经济，但却是以大众尤其是穷人的福利改善为目标，而不是为了增长而增长。

更有许多学者指出，除了经济层面，发展所涵盖的范畴更广，是一个国家经济、政治、社会、文化、自然等方面进步的综合表现。发展关注的不仅仅是物质财富的增加和人民生活水准的提高，它更关注社会结构的改善（如人口文化教育程度的提高、寿命的延长、婴儿死亡率的下降）、环境的治理和改善、收入分配的变化（如社会福利的增进、贫富差别的缩小）等方面的进展，更注重以“人的发展”作为衡量尺度。1983年，联合国推出《新发展观》一书，提出了“整体的”、“综合的”、“内生的”新发展理论，在此基础上逐步形成了综合发展观，把发展看作是以民族、历史、文化、环境、资源等内在条件为基础，包括经济增长、政治民主、科技水平、文化观念、社会转型、自然协调、生态平衡等各种因素在内的综合过程。

二、对“以经济建设为中心”的曲解及后果

“以经济建设为中心”，是党的十一届三中全会拨乱反正，破除以阶级斗争为纲的口号提出的新时期党的工作重心。“文革”后百废待兴、生产力落后，必须将经济建设作为重中之重，才能为社会、政治、文化等方面的发展打好基础。正如邓小平所说，“离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险。其他一切任务都要服从这个中心，围绕这个中心，决不能干扰它，冲击它”。事实也证明，三十多年来，在这一方针的指导下，中国经济发生了翻天覆地的巨大变化，中国的经济规模已经跃居世界第二，经济实力不断增强，社会物质财富与人民生活水平也有了大幅提升。胡锦涛在2011年庆祝中国共产党成立90周年大会上强调：“以经济建设为中心是兴国之要，是我们党、我们国家兴旺发达、长治久安的根本要求……改革开放三十多年来，我们坚持以经济建设为中心，推动社会生产力以前所未有的速度发展起来，这是我国综合国力、人民生活水平、国际地位大幅度提升的根本原因。今后，我们必须继续牢牢坚持发展是硬道理的战略思想，牢牢扭住经济建设这个中心，决不能有丝毫动摇。”

从发展的角度看，以经济建设为中心是由我们的基本国情决定的。尽管经济规模很大，但我国人均GDP水平低，区域经济发展水平严重不均衡，社会贫富差距明显，医疗养老、失业救济等社会建设与公共服务水平与发达国家之间有着巨大的差距。而要改变这一状况，就必须强调经济建设的重要性，只有经济不断发展，才能为政治建设、社会建设、文化建设、生态建设提供强大的物质基础，走上“五位一体”的发展道路。

但是，简单地将经济建设与GDP的增长画等号，是对“以经济建设为中心”方针的一大曲解。GDP是世界组织和各国官方普遍认可、广泛采用的重要经济指标，它能够反映一定区域范围内的经济总量和结构，是政府实施宏观管理的重要依据，也是各个国家和地区进行经济实力比较的重要指标。但GDP并不是一个用来衡量发展水平和质量的好指标，它既不能完全反映经济增长的社会成本，如自然资源的利用以及对环境的破坏和污染，也不能完全反映一个地区或者是一个国家的社会福利水平，比如收入分配或者收入差距问题，还有人们生活休闲的问题等。

追溯许多国家和地区的发展历程，可以发现，在经济复苏或腾飞之初，GDP的增长能直接拉动国民福利水平的大幅提升。而在经历了二三十年经济高速增长之后，无论20世纪六七十年代的西方发达国家，还是八九十年代的东亚经济腾飞国家，大多拥有这样的感受，即GDP与人民福利水平、生活质量开始逐渐脱钩，反倒是与物质消耗、生态环境破坏密切挂钩。华裔经济学家黄有光教授在20世纪90年代提出了“快乐鸿沟”（happiness gap）理论，就是研究东亚地区“经济快速增长而人民快乐不足”这一现象的。国际上最有影响的关于“国民幸福”的研究——“世界价值观调查”（World Values Survey）也验证了这一脱钩现象。该调查涉及全球近百个国家和地区，学者英格里哈特（Inglehart）根据调查结果，把生存和福祉（survival and well-being）与人均GDP的关系划分为两个阶段：经济收益阶段（economic gains）和生活方式多样化阶段（life style）。在前一阶段，福祉提高对经济增长比较敏感，福祉随着经济增长明显提高；而到了生活方式多样化阶段，经济增长对福祉提高的作用并不显著，即当人们的收入达到一定水平之后，“主观幸福”和GDP的增长就不呈现出显著的正相关关系。⁽³⁾

根据英格里哈特的研究结论，5 000美元（以1995年美元的购买力作为计量标准）是经济收益阶段和生活多样化阶段的分界点。1995年的5 000美元购买能力相当于2009年7 533美元⁽⁴⁾，而按照IMF的估计，2012年中国人均GDP水平（按照PPP计算）达到9 172美元，已经进入英格里哈特所定义的第二阶段（即居民的幸福感提升对经济增长不敏感）。

换言之，中国这列高速驰骋了三十余年的火车，已经开始面临GDP与国民福利水平、国民幸福感“脱钩”的问题。2012年联合国发布《全球幸福指数报告》，对2005—2011年的全球156个国家在教育、健康、环境、管理、时间、文化多样性和包容性、社区活力、内心幸福感、生活水平这九大领域的表现进行了调查评估。最终中国的排名仅112位，而美国“盖洛普世界民意调查”在2005—2009年间访问了来自155个国家及地区的数千名民众，让他们对自己的生活进行评价，研究者据此进行“幸福排名”。结果显示，中国大陆位列125位，只有12%的中国人认为自己“生活美满”，多达71%的答问者称生活艰难。⁽⁵⁾可见，在全国范围内基本解决温饱，以及许多地方实现了经济现代化和人民生活小康之后，经济增长对人们幸福感的提升实际上呈边际效益递减。单纯地追求GDP甚至还会伤害那些能够带给人们幸福感的其他社会要素，如造成环境污染、健康受损、精神文化生活空虚，幸福感大大降低。

现实让我们反思：一旦将发展与增长画等号，将经济建设与推进GDP增长画等号，将政绩与GDP挂钩，“以经济建设为中心”就会等同于“以推进经济增长为各级政府的工作重心”。尤其是在前文提到的现有财税体制与政绩考核体制双重影响下，我国地方政府不分区域、不分层级，都要为经济增长负责，为财政收入操心，已然形成速度至上的政治氛围。尽管国家的“十二五”规划已经开始弱化经济增长指标，但大部分省份仍继续锁定10%以上的快速增长目标，甚至明确提出要“快字当头”、“大干快上”、“五年将GDP翻一番半”等口号。增长指标继而被层层分解一直到基层政府，形成“GDP挂帅”、“GDP至上”的“路径依赖”。

在许多地方政府及官员眼中，经济增长作为首要任务，其重要性、紧迫性凌驾于教育、医疗、就业、环境保护等种种问题之上。于是，GDP高速增长，但人民的生活质量、真实收入水平提升跟不上GDP的增长速度，失业率仍居高不下，资源环境恶化总体局面未能得到控制；经济腾飞，物质财富不断累积，但人民大众的福利改善和发展未能得到足够的重视，越来越多的人感到焦虑、不安、失去信任，幸福感下降。

三、正确解读“以经济建设为中心”

在举国上下、各级政府都围绕经济建设忙得热火朝天，当经济持续高速增长，我国的资源环境危机加剧、社会贫富差距拉大等问题却不断凸显，各种矛盾不断激化这种情况下，我们需要正确解读“以经济建设为中心”，在新时期发展道路上好好把握这一方针。

首先，“以经济建设为中心”，绝不等同于“以GDP为中心”，而是要求党和政府凝聚全国人民，改革和完善社会经济制度，致力于提高经济的核心竞争力水平，让所有普通人以劳动创造富裕生活，以才智开拓锦绣前程。

发展是硬道理，发展包含着远远超越经济增长的使命。一个国家，尤其是像中国这样的发展中大国，经济总量的扩张是重要的，但不是唯一重要的。对于当今中国而言，发展更重要的是消除贫困；是让全体国民的福利水平、生活质量和知识技能水平不断提高，享受全面而良好的社会保障、公共服务和生态环境；是让社会整体地实现从传统农业社会向现代公民社会的转型。诚然，上述目标的实现需要依赖经济的增长，但是经济的增长并不意味着上述目标的实现。

于是，经济建设的最终目标应与发展目标一致，即“国民福利的增加、人的发展”。因此，围绕经济建设这个中心所做的一切工作，都是源源不断地提供增进人民福祉的物质条件和促进人的全面发展的社会条件。衡量经济建设是否成功的标尺，不应是GDP的总量与增速，而是经济的发展是否带来经济竞争力的提升？是否同步推动了人力资本的累积？是否明显改善了国民福利水平？经济建设作为党的十八大报告提出的“五位一体”的根本，是否为经济富裕、政治民主、文化繁荣、社会公平、生态良好的发展格局，创造了必要条件？

其次，“以经济建设为中心”，不意味着各地区、各级党组织和政府都需要将经济建设视为自身工作重心，上下一般粗地承担经济增长的责任，甚至如公司那般投身于经济活动，更不意味着人们能以此为挡箭牌，继续滥用自然资源和破坏生态环境。

如前文分析，在现有政绩考核与财税体制不合理激励下，各地方政府会不惜一切代价发展经济，为了短期利益造成土地滥用、环境污染等问题。要扭转这种情况，就必须从制度上加以改变：不同地域、不同层级的政府，其工作重心和职责应该有所区分。发展经济的责任不应层层分解落在每一层级的政府身上，尤其是乡、镇、街道等一级的基层政府应明确从完成GDP指标的任务压力和利益漩涡中解脱出来，将工作重心转移到更好地服务社会上来。

财税体制的改革，重点从协调统一地方财权和事权、改变基层政府的财税收入来源这两方面入手。一些西方发达国家的经验能够给我们以启示。总的来说，西方发达国家的地方财权和事权较为统一，基层政府主要是提供公共服务，不承担经济发展功能。基层政府的财政收入主要来源于上级政府的转移支付，以及以不动产税为主的税收收入。以美国为例，个人所得税、公司所得税由联邦政府征收，与经济活动密切相关的一般销售税则由州政府征收，而地方政府征收的主要是财产税。地方政府可支配收入中，税收收入与来自州政府的转移支付是主要支柱。这样的财税体制，从两方面对可持续发展与环境保护产生积极作用。

其一，基层财政收入与GDP脱钩，大大降低了基层政府为创收而投身地方经济建设的冲动，并有利于统筹布局。与GDP挂钩的财政收入，如所得税、销售税等由上级政府收取，更有利于上级政府在充分考虑经济效益、社会效益和环境效益的基础上，对整体产业布局统筹兼顾，合理安排工业聚集区。那些水源保护地、居住聚集区、农业地区不再需要以大搞工业开发和牺牲环境来换取GDP的增长，而是更注重就业和环境质量之类的群众关心的问题。同时，工业开发区也因受到空间上的限制，将更注重提高单位土地等资源产出的不断提高。

其二，基层政府税收收入以财产税（不动产税）为主体，能够使政府致力于发展居民需要的区域性公共物品。换句话说，如果基层政府想获得更多的税收，就必须通过关心民意、提高环境和景观质量、增加社会安全、提供更多的就业机会和社会保障、减少贫富差距、提供更好的教育条件和文化氛围等诸多努力，来使本地区的不动产总价值最大化。同时，基层政府还会为了获得更多的转移支付，而加强政府间的配合与合作。此时，政府的利益与民众的利益以及地区的长期利益和短期利益能达到高度一致。

除了将以上两个方向作为我国财税体制改革的突破口，还必须改变现有的被GDP绑架的政绩考核体系。

首先，应弱化GDP的分量，甚至逐步取消省以下级别地区GDP的统计，转为更加关注经济在质上而非量上的增长，更多地关注人的福利和发展是否得到尊重，包括生态环境优化、公民权益保护、社会公平正义、公共物品供给，等等。

其次，与政府职责相对应，具体到对于不同地区、不同级别的政府，考核的内容和标尺应该有所差别。越是低层级的政府，越是应强化其公共服务职能，淡化其经济发展职能。尤其是基层政府，最大的政绩应该是改善民生，提供地方性基本公共服务和重要公共产品，保护生态环境，维护社会安全稳定，等等。

第三，政绩考核应引入公共参与机制。一方面，指标的选取和指标体系的构建，应与百姓充分沟通后确定，并清晰易懂；另一方面，应引入反映百姓主观感受的指标，如环境满意度、安全感、对政府的信任感等。

【注释】

(1)达德利·西尔斯：《发展的意义》，《国际发展评论》1969年第12期。

(2)C.P.Kindleber er＆B.Herrick，Economic Develo ment，3ed.，McGraw-Hill，New York，1977.

(3)胡鞍钢：《构建中国国民幸福指数》，《东方养生》2011年第5期。

(4)根据通胀率计算而得，htt：// www.usinflationcalculator.com。

(5)余丰慧：《经济增速第一带不来幸福感》，《经济研究信息》2010年第8期。