第四节　促进社区就业和权益保护的政策建议

为了更好地发挥社区服务对于促进就业的功能，加强社区服务就业者的劳动权益保护。政府政策应从以就业项目为中心的促进就业政策，转移到以培育就业组织、规范组织运作、优化组织发展制度环境为中心的就业管理政策。城市工作的重点不应该是挖掘就业岗位、开发就业途径、设计就业项目，并以此为工作政绩，这一点市场自己会自发产生、自己解决。政府对社区服务发展政策的核心是扶持城市社区就业组织的建立、优化组织发展的制度环境、促进社区就业组织由非正规性向正规性市场组织转化，通过组织培育市场、组织规范市场、组织形成产业，从而促进社区服务市场发展壮大和规范发展，并促进女性就业的规范化和权益保护更好得到解决。针对社区服务组织运行中存在的若干问题，政府应重视通过以下几方面的就业政策，促进社区服务就业良性发展。

1.对社区服务就业组织的建立和运行实行优惠政策和规范管理

政府加强就业指导，推动市场力量自由地、自发地组织建立各种社区就业组织，通过组织的建立促进就业。同时，应减少社区就业组织的非正规性和临时性，促进非正规就业组织向正规化管理的企业或NPO组织转化，向独立的法人实体转化。到规定时期无法转制成为正规企业的非正规就业组织，政府应限制其再次注册非正规组织。政府尽可能地降低社区服务组织注册的门槛，简化手续、提供优惠。社区服务类型组织可以采用“零投资注册”，并减免注册过程中的各种费用，简化注册过程中繁杂的手续。考虑到社区就业组织的发展能力和加强政府对社区服务的扶持，政府应进一步明确对这类社区服务就业组织可以享受社会保障金缴纳的优惠，以及减税甚至免税的优惠。政府环保、卫生、市政等各个部门应形成合力，对社区就业采取综合性的优惠政策。社区就业组织逐步正规化、企业化，不仅有助于组织管理和发展走上正规，同时能够吸引专业人员加入社区服务业，促进组织的人力资本建设和人力资源管理，增强资本运用的能力，有利于企业申请贷款和市场融资。并在此基础上，可以推进建立企业工会或同业工会，有助于解决社区就业边缘化和劳动权益保护问题。

2.探索实施与非正规就业相适应的正规化和制度化管理

社区就业多数属于小时工、劳务工、弹性工时、临时工、阶段就业等非正规(弹性)就业形式。非正规就业的迅速发展是一种全球现象，如1998年英国有6100万人口从事着非全日制就业，占就业总人口的23%，并且这一比重仍在迅速增加(OECD，1998)。从西方国家非正规就业发展历程看，初期缺乏对非正规就业的制度化管理，造成对非正规就业劳动者的市场歧视，不利于劳动者劳动权益的保护，同时从长远看也构成全日制正规就业劳动状况恶化的市场威胁(Rubery，1998)。因此，为了推进劳动力市场的法制化、规范化，以及社会保障体系的健全、完善，西方国家已经开始通过一系列制度建设加强对非正规就业管理。例如，1997年欧盟指导委员会(EC)制定了对非正规就业实施制度管理的指导原则，要求欧盟成员各国专门就非正规就业实行必要的立法，改变对于非全日制就业存在的各种歧视性社会经济政策，以非正规就业者劳动时间为依据，将非正规就业逐步纳入税收体制、养老保险体制、医疗保险体制、最低工资制度、带薪休假制度等制度体系之内。据胡鞍钢估计，中国城市目前的非正规就业比重约为22.73%，而发展中国家的平均水平为50%～70%，以非正规就业为主的社区就业未来将得到很大发展。当前中国非正规就业几乎还不存在相应的制度管理，无劳动合同、无就业统计、无社会保障、无稳定劳动关系等，已经带来隐性就业和缺乏劳动权益保护的情况。首都经贸大学社区就业课题组(2001)提出建议，由一个公益性载体来承担对社区服务就业者的社会保障，这是一个很好的解决办法。而从根本上看，需要从国家的实际出发，借鉴西方国家非正规就业管理的经验，推进对非正规就业的就业统计和人力资源管理，完善非正规就业者和企业的劳动契约，探索对非正规就业实行以劳动时间为依据的社会保障管理和缴纳制度，探索制定非正规就业的法律条例，工会也应将劳动权益保护拓展到非正规就业者中。上海市劳动与社会保障局于2001年发布了《关于实行小时工用工形式的若干规定(试行)的通知》，对小时工的工作时间、劳动关系、劳动报酬、最低工资、社会保险等作了具体规定，2002年在《上海市劳动合同条例》上对小时工用工形式的劳动合同作了规定，在非正规就业制度化管理方面进行了一些探索，对此需要进一步探索完善，加以制度化和法律化，并推进就业管理体制发生相应的变革。

3.对社区服务就业采取多样化的资助方式

社区服务发展会带来极大的就业空间，政府应引导下岗和失业人员积极参与社区服务就业。政府对社区就业的资助，从资助内容上，应减少对社区就业组织的无偿补助和直接资助，而要为社区就业组织支付一定时期的社会保障金、提供部分培训经费和经营场所，从而减少就业者的后顾之忧，减少组织运行的成本。从资助方式看，避免通过街道、居委会及其他政府部门“分派”，这往往会导致形成一大批重复性、小规模、分散化的就业组织。可以将再就业基金作为滚动式项目基金，社区就业组织自由申请该基金，没有金额限制，但必须返还。政府也可以通过招标竞争的办法引导社区就业。

4.政府应引导建立社区服务市场，实现产业化发展

政府首先要减少对社区服务就业的直接干预，打破政府条块壁垒，不应将解决再就业数量的多少作为对街道、居委会、工会、妇联等部门进行考核的依据，政府只是制定政策对所有的就业组织给予同等的优惠。应促进社区服务组织优胜劣汰、市场竞争。社区服务就业应在市场作用下破产、兼并和整合，形成若干主导性公司，构建区域性的社区服务网络体系，不同社区的社区服务组织可以成为公司的地域分部。当然，这种兼并必须是市场的自发协议。社区服务市场也应自发地实现市场细分，如有些社区服务公司是对一般居民提供普通服务，也应有一些社区服务公司可以对中、高收入的群体、外国投资者，以及特殊需要群体提供高档服务，如上海一些地方出现的“月子公司”就是一个很好的例子。应推动社区服务企业劳务服务的多元化和产业链的拓展，如社区护理企业在提供护理服务的同时，还可以营销护理产品、提供护理知识等。应促进社区服务就业向外区域发展和向海外发展，对农村外来劳动力可以有组织地引导进入城市社区服务市场，提供具有一定标准的服务。同时，可以从各个社区服务公司中选拔优秀人才对外输出，如可以为国际各个城市的养老机构、护理院等输送高质量、高标准的护理服务人员。社区服务需要通过市场竞争和产业化发展，才能改变“小、散、低”的格局，进一步极大地提高解决就业的能力，并促进经济结构的转型和经济发展。

5.建立规范社区服务就业的市场秩序

以护理社为例，现在城市社区护理社之间除了恶性竞争，几乎没有任何联系。政府应引导制定行业标准、建立行业同盟，城市社区就业应该参考其他产业发展经验，组织建立行业协会。这样的行业协会可以作为政府和护理公司之间有效的中介组织，定期组织会议相互沟通市场信息、沟通管理经验。通过行业协会规范行业服务标准，规范社区服务培训的市场秩序，确定培训证书的有效性。了解新的管理理念，加强对企业管理人员的培训，加强对护理人员的再培训。同时还可以发现共性问题，进行研讨，对突出问题研究解决，建议政府实施必要的政策方案。在制定社区服务行业标准的时候，还应充分参考国际有关服务标准的具体内容，只有这样，才能适应进入WTO以后社区服务就业的国际竞争和规范运作。

总之，从社区护理社的例子看，城市社区就业在解决就业的能力方面和发展前景是非常乐观的。不能单纯将社区就业作为一种解决下岗失业的“蓄水池”、“托底就业”和“过渡性就业”的权宜之计，而要将之作为一种不断成长中的产业来加以引导、加以规范、加以管理和加以促进。在社区服务产业不断成长的背景下，其企业将蓬勃发展，促进城市经济结构转型，为经济发展带来新的动力，并从根本上为解决城市就业难题、解决妇女就业难题和妇女就业权益保护作出贡献。

参考文献

1.杨宜勇:“社区就业:中国城市就业的新增长点”，《宏观经济研究》，2001(5)。

2.首都经贸大学劳动经济学院社区就业课题组:“促进社区就业的政策建议”，《人口与经济》，2001(5)。

3.Kast，J.＆Rosenzweig，J.1979.Organization and management:a systems and contingency approach.New York:McGraw-Hill.

4.OECD，1998.Employment outlook June 1998.Paris:OECD.

5.Rubery，J.，1998.“Part-time Work:athreat to labour standards?”，in J.O’Reilly and C.Fagan，(Ed.).Part-time Prospects:aninternational comparison of part-time work in europe，North Americaand the Pacific Rim.JacquelineO’Reilly＆Colette Fagan(Ed.)，routledge，pp.137-154.

6.EC，1997.“Concerning the Framework Agreement on Part-time Work Concluded byUNICE，CEEP and the ETUC—Annex:Framework agreement on part-timework”.inOfficial Journal，20/01/1997.